I SA/Rz 550/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Asesor WSA Jacek Boratyn, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy T. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie na 2020 rok oddala skargę. Przedmiotem skargi Gminy (dalej: Gmina/skarżąca) jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej: Kolegium RIO/organ nadzoru) z dnia {...} lipca 2020 r. nr {...} stwierdzająca nieważność w całości uchwały Rady Miasta z dnia {...} maja 2020 r. nr {...} w sprawie zmian w budżecie na 2020 r.- z powodu istotnego naruszenia art. 5a ust. 4 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 - dalej: u.s.g.). W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ nadzoru wskazał, że kontrolowaną uchwałą z dnia 20 maja 2020 r. Rada Miasta dokonała zmian w budżecie miasta polegających na zmniejszeniu zaplanowanych wydatków w dziale 900 rozdziale 90095 § 6050 o kwotę 70.000,00 zł na zadaniu pn. "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora wraz z wykonaniem badań". Wydatki na to zadanie zostały ustalone jako wydatki budżetu obywatelskiego uchwałą Kolegium RIO z dnia {...} lutego 2020 r. nr {...} w ramach projektu zgłoszonego w ramach budżetu obywatelskiego (projekt nr 6 "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo - rekreacyjnego nad Jeziorem"), w wysokości 551.717,00 zł. Organ nadzory wskazał, że zgodnie z art. 5a ust. 4 u.s.g. rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym, zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. Powołując się natomiast na 92 ust. 1 u.s.g., organ wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania uchwały (zarządzenia) w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności następuje zatem ex lege i ma na celu zapobieżenie negatywnym rezultatom niezgodnych z prawem uchwał (zarządzeń) oraz powstaniu skutków prawnych, w tym takich, które byłyby nieodwracalne. Zawieszenie polega na czasowym pozbawieniu skuteczności uchwał (zarządzeń). W okresie wstrzymania wykonania nie rodzą one skutków prawnych i nie można na ich podstawie podejmować żadnych czynności prawnych. Rozstrzygnięcie nadzorcze, dotyczące uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, oprócz stwierdzenia nieważności tego aktu (w całości lub w części) obejmuje także ściśle z nim związane ustalenie budżetu w odpowiednim zakresie, tj. w całości lub w części dotkniętej nieważnością. Organ nadzoru podkreślił, że stwierdzając w dniu {...} lutego 2020 r. nieważność części uchwały budżetowej Miasta na 2020 r., Kolegium RIO ustaliło budżet, m.in. w zakresie zaplanowania w dziale 900 rozdział 90095 § 6050 wydatków budżetu obywatelskiego w kwocie 551.717,00 zł, dotyczących zadania "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem ". W przekonaniu tego organu, obligatoryjność budżetu obywatelskiego w mieście na prawach powiatu powoduje niedopuszczalność przeniesienia wydatków w zakwestionowanej uchwale, jako uniemożliwiające realizację wydatku na wskazane zadanie, ujęte w ramach budżetu obywatelskiego. Skoro bowiem nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze powoduje, że uchwała budżetowa nie może być w zakwestionowanej części wykonywana, to niemożliwe jest także przeniesienie wydatków zaplanowanych przez organ nadzoru na zadanie obligatoryjne, w celu wykonania innych wydatków. Według organu nadzoru przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że organ gminy mógłby wyeliminować z budżetu wydatki na zadania obligatoryjne, ustalone przez organ nadzoru w ramach jego kompetencji, co miałoby ten skutek, że w przypadku uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego obligatoryjne zadanie nie mogłoby zostać wykonane, z uwagi na wcześniejsze wyeliminowanie przez organy gminy z budżetu przeznaczonych na nie wydatków. Zapobiec takiej sytuacji ma instytucja wstrzymania wykonania uchwały (zarządzenia), do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego lub jego uchylenia przez sąd administracyjny. Zdaniem Kolegium SKO Rada Miasta dokonując zmian w budżecie w zakresie objętym jego ustaleniem przez organ nadzoru, w związku ze stwierdzeniem nieważności w części uchwały budżetowej, naruszyła także przepis art. 92 ust. 1 u.s.g. Rozstrzygnięciem nadzorczym z {...} lutego 2020 r. zaplanowane wydatki w kwocie 500.000,00 zł Kolegium RIO ustaliło jako wydatki budżetu obywatelskiego, odnoszące się do opisanego wcześniej zadania, zwiększając je dodatkowo o 51.717,00 zł, co wprost wynika z treści rozstrzygnięcia nadzorczego. Na powyższą uchwałę Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5a ust. 4 u.s.g. przez jego błędne zastosowanie na skutek przyjęcia, że zadanie: "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora wraz z wykonaniem badań" - zostało ustalone jako wydatek budżetu obywatelskiego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że analiza literalna uchwały Rady Miasta z dnia {...} maja 2020 r. nr {...} ujawnia, że dokonała ona zmiany w budżecie w zakresie zadania: "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora wraz z wykonaniem badań". Nie zmieniła zatem zadania "Wykonanie ujęć wód siarkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo - rekreacyjnego nad jeziorem" - które zgłoszone zostało do budżetu obywatelskiego, ale całkiem odmienne przedmiotowo zadanie, nie objęte budżetem obywatelskim tj. "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora wraz z wykonaniem badań". Według skarżącej organ nadzoru pomylił dwa odrębne zadania. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Ponadto organ nadzorczy wyjaśnił, że uchwałą z dnia {...} lutego 2020 r. nr {...}Kolegium RIO stwierdziło nieważność uchwały budżetowej Miasta na 2020 r. w części dotyczącej zaplanowania w ramach budżetu obywatelskiego wydatku na finansowanie zadania pod nazwą "Widno i bezpiecznie - doświetlamy nasze miasto", a w części dotkniętej nieważnością ustaliło budżet Miasta. 90015 § 6050 o kwotę 1354.610,72 zł, zaplanowane w budżecie Miasta na realizację zadania "Widno i bezpiecznie - doświetlamy nasze miasto" oraz zaplanowało wydatki na pozostałe zadania zgłoszone w ramach budżetu obywatelskiego, w tym na zadanie pn. "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem", obejmujące również wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora wraz z wykonaniem badań. Wydatki na to zadanie ustalone zostały w kwocie 551.717 zł, w dziale 900 rozdziale 90095 § 6050. Kolegium RIO ustalając budżet w tej części uwzględniło fakt zaplanowania przez Radę Miasta w uchwale budżetowej wydatków (pierwotnie nieobjętych budżetem obywatelskim) na zadanie związane z wykonaniem otworu eksploatacyjnego nad Jeziorem w kwocie 500.000 zł i zwiększyło te wydatki o kwotę 51.717 zł do kwoty 551.717 zł, w całości ujmując je jako wydatki budżetu obywatelskiego, przeznaczone na realizację zdania "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem". Uchwałą z dnia {...}maja 2020 r. Rada Miasta dokonała zmian w budżecie Miasta na 2020 r., polegających na zmniejszeniu wydatków zaplanowanych w dziale 900 rozdziale 90095 § 6050 o kwotę 70.000 zł na zadanie "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora wraz z wykonaniem badań" i przeznaczeniu ich na inne cele. Organ nadzoru uznał za błędne twierdzenia skarżącej, że nie zmieniła ona w budżecie zadania "Wykonanie ujęć wód siarkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo - rekreacyjnego nad jeziorem", lecz całkiem inne przedmiotowo zadanie, nie objęte budżetem obywatelskim, wskazując, że po ustaleniu budżetu przez Kolegium RIO wydatki w dziale 900 rozdziale 90095 § 6050 w kwocie 551.717 zł obejmują wyłącznie wydatki na zadania ujęte w ramach budżetu obywatelskiego, a nie na (w znacznej części tożsame z nim) zadanie zaplanowane przez Radę poza budżetem obywatelskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325) - dalej: P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Kolegium RIO, stwierdzająca nieważność w całości uchwały Rady Miasta z dnia {...} maja 2020 r. nr {...}w sprawie zmian w budżecie na 2020 r.- z powodu istotnego naruszenia art. 5a ust. 4 i art. 92 ust. 1 u.s.g., polegającego na zmniejszeniu wydatków na zadanie pn. "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora wraz z wykonaniem badań" zaplanowane w budżecie jako wydatek budżetu obywatelskiego. Według skarżącej organ nadzoru pomylił dwa odrębne zadania, co skutkowało naruszeniem art. 5a ust. 4 u.s.g. Nie zmieniono bowiem zadania "Wykonanie ujęć wód siarkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo - rekreacyjnego nad jeziorem" - które zgłoszone zostało do budżetu obywatelskiego, ale całkiem odmienne przedmiotowo zadanie, nie objęte budżetem obywatelskim tj. "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora wraz z wykonaniem badań". W przekonaniu Sądu rozstrzygnięcie nadzorcze RIO jest prawidłowe. Zgodnie z art. 5a ust. 4 u.s.g., rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. Powyższe oznacza zakaz przeznaczania na inne cele środków przeznaczonych na zadania wybrane w procedurze budżetu obywatelskiego. Stosownie do art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że uchwałą z dnia {...} lutego 2020 r. organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały budżetowej Miasta na 2020 r. w części dotyczącej zaplanowania w ramach budżetu obywatelskiego wydatku na realizację konkretnego zadania i w tej części ustalił budżet Miasta zmniejszając wydatki zaplanowane na realizację tego zadania oraz planując wydatki na pozostałe zadania zgłoszone w ramach budżetu obywatelskiego, w tym na zadanie pn. "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem", obejmujące również wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora wraz z wykonaniem badań. Wydatki na to zadanie ustalone zostały w kwocie 551.717 zł, w dziale 900 rozdziale 90095 § 6050. Z powyższego wynika zatem, Kolegium RIO ustalając budżet w zakwestionowanej części uwzględniło fakt zaplanowania przez Radę Miasta w uchwale budżetowej wydatków na realizację zadania - pierwotnie nieobjętego budżetem obywatelskim, które jednakże w głosowaniu nad budżetem obywatelskim osiągnęło kolejny wynik - polegającego na wykonaniu otworu eksploatacyjnego nad Jeziorem w kwocie 500.000 zł i zwiększyło te wydatki o kwotę 51.717 zł do kwoty 551.717 zł, w całości ujmując je jako wydatki budżetu obywatelskiego, przeznaczone na realizację zdania "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem". Powyższe zmiany dokonane zostały w dziale 900 rozdziale 90095 § 6050. Uchwałą z dnia {...} maja 2020 r. nr {...}Rada Miasta dokonała zmian w budżecie miasta na 2020 r. przez zmniejszenie zaplanowanych wydatków w dziale 900 rozdziale 90095 § 6050 o kwotę 70.000,00 zł na zadanie określane jako "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora wraz z wykonaniem badań". Ponieważ zadanie to – zarówno z uwagi na przedmiot i miejsce realizacji, jak i przyjętą klasyfikację budżetową – jest analogiczne z zadaniem ujętym w budżecie obywatelskim, a skarżąca mimo twierdzeń o odrębności obu zadań nie przedłożyła dowodu na fakt, że uchwała Rady Miasta dotyczyła innego zadania inwestycyjnego, zaplanowanego poza budżetem obywatelskim – Sąd przychylił się do stanowiska organu nadzoru o tożsamości wymienionych zadań (mimo różnic w ich nazewnictwie). Jak zasadnie podkreśliło Kolegium RIO, po ustaleniu budżetu wydatki w dziale 900 rozdziale 90095 § 6050 w kwocie 551.717 zł obejmują wyłącznie wydatki na zadania ujęte w ramach budżetu obywatelskiego, a nie na zadanie zaplanowane przez Radę Miasta poza budżetem obywatelskim. W związku z powyższym należy wskazać, że w zaskarżonej uchwale organ nadzorczy zasadnie powołał się na wynikający z art. 5a ust. 4 u.s.g. zakaz ingerencji w budżet obywatelski, który jest traktowany jako szczególna forma konsultacji społecznych, urzeczywistniająca szereg zasad demokratycznych, w tym partycypacji obywateli w określaniu kierunków rozwoju lokalnego. Sąd podziela również argumentację Kolegium RIO, że z uwagi na to, iż nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze powoduje, że uchwała budżetowa nie może być w zakwestionowanej części wykonywana (art. 92 ust. 1 u.s.g.), niemożliwe jest również przeniesienie wydatków zaplanowanych przez organ nadzoru na zadanie obligatoryjne, w celu wykonania innych wydatków. W przeciwnym wypadku organ gminy mógłby wyeliminować z budżetu wydatki na zadania obligatoryjne, ustalone przez organ nadzoru w ramach jego kompetencji, co miałoby ten skutek, że w przypadku uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego obligatoryjne zadanie nie mogłoby zostać wykonane, z uwagi na wcześniejsze wyeliminowanie przez organy gminy z budżetu przeznaczonych na nie wydatków. Tym samym wbrew zarzutom skargi, zaskarżone rozstrzygnięcie organu nadzoru nie narusza art. 5a ust. 4 u.s.g., wobec czego na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd, orzekł jak w sentencji.