I SA/Sz 580/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem RDZ z dnia [...] kwietnia 2020 r., M. D. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Zakład") o zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – dalej: "ustawa o covid". Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy o covid, w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.), Zakład odmówił Wnioskodawcy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne, za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Zakład przywołał brzmienie art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o covid oraz wyjaśnił, że zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, a tym samym może być udzielone wyłącznie przedsiębiorcy, który na dzień 31 grudnia 2019 r. nie znajdował się w trudnej sytuacji w rozumieniu przepisów unijnych (tj. na dzień 31 grudnia 2019 r. nie zalegał z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy), ale który później, z powodu epidemii COVID-19, napotkał trudności lub znalazł się w trudnej sytuacji. Zakład wskazał, że Wnioskodawca na dzień [...] grudnia 2019 r. zalegał z opłacaniem składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy, wobec czego nie przysługuje mu prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r., Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Zakładu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił, mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 31zo ust. 2 ustawy o covid, poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji – odmowę przyznania wnioskowanego zwolnienia, pomimo spełnienia przez Skarżącego niezbędnych warunków; 2) art. 31zo ust. 4 ustawy o covid, poprzez jego niezastosowanie w sprawie oraz odmowę zwolnienia z obowiązku opłacania składek ustalonych od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składki; 3) art. 31zq ust. 7 w zw. z art. 31zo ust. 2 ustawy o covid, poprzez jego zastosowanie, mimo iż brak było ku temu podstaw prawnych, a co za tym idzie odmowę zwolnienia Skarżącego z opłacania składek ubezpieczeniowych za miesiące marzec-maj 2020 r. W uzasadnieniu Skarżący przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów, wskazując, że spełnił wszystkie warunki wynikające z art. 31zo ust. 2 ustawy o covid, a Zakład – w związku z użyciem w przywołanym przepisie zwrotu "zwalnia się" – był zobligowany do przyznania wnioskowanego zwolnienia. Skarżący zaakcentował także, że wyłączną podstawą odmowy zwolnienia z obowiązku płatności składek za miesiąc marzec-maj 2020 r. było przyjęcie przez organ, że zwolnienie przysługuje tylko przedsiębiorcom zalegającym z płatnością składek za okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, oraz że założenie to nie zostało podparte żadnym przepisem prawa, w tym zawartym w przepisach ustawy o covid, ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych lub innych i stoi w całkowitej i oczywistej sprzeczności z treścią art. 31zo ust. 2 ustawy o covid. To zaś narusza zasadę, wedle której organy administracji publicznej działają tylko i wyłącznie na podstawie przepisów prawa oraz w jego granicach. Ponadto Skarżący podniósł, że według Zakładu prawidłowa jest sytuacja, w której podmioty niemające zaległości w opłacaniu składek lub mające zaległości za okres krótszy niż 12 miesięcy zwalniane są z obowiązku ich płacenia za okres marzec-maj 2020 r., zaś podmioty mające trudności finansowe nie są zwalniane z obowiązku ich opłacania, co tylko prowadzi do pogłębienia ich problemów finansowych. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że w okresie marzec-maj 2020 r. był całkowicie pozbawiony możliwości jakiegokolwiek zarobku. Działalność Skarżącego jest bowiem ściśle uzależniona od funkcjonowania sądów, które we wskazanym okresie pozostawały zamknięte dla interesantów i pełnomocników zawodowych, gdzie w szczególności nie odbywały się rozprawy. Dochód Skarżącego pochodzi zaś w 100% ze stawiennictwa na rozprawach przed sądami. Przyjmowanie zatem przez organ, że Skarżący powinien był uiścić składki za miesiące marzec-maj 2020 r., tj. w czasie gdy nie z własnej winy nie miał żadnych dochodów, jest sytuacją nie do przyjęcia i godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o oddalenie skargi, prezentując stanowisko o zasadności rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. W uzasadnieniu Zakład przywołał przepisy art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 oraz art. 31zq ust. 1, 4 i 7 ustawy o covid, wyjaśniając, że zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz.Urz.UE.C.2020.91.I). Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.Urz.UE.L.2014.187) w dniu 31 grudnia 2019 r. Definicja "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji" została zawarta w art. 2 pkt 18 lit. a-e rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Przez przedsiębiorcę w trudnej sytuacji ekonomicznej należy rozumieć przedsiębiorcę, który w szczególności: posiada nadmierne zdolności produkcyjne, następuje wzrost strat, zapasów lub zadłużenia, maleje obrót, zmniejsza się płynność finansowa, maleje wartość aktywów netto albo osiąga wartość zerową. Ocenę spełnienia przesłanek trudnej sytuacji na podstawie ww. przepisu dokonuje m.in. się na podstawie danych zawartych na koncie płatnika składek. Zakład wskazał także, że w wyniku weryfikacji oraz rozliczenia konta płatnika składek ustalił, iż zadłużenie Wnioskodawcy na dzień 31 grudnia 2019 r. przewyższa sumę przypisów składek za cały rok 2019. Suma przypisanych składek za 2019 r. wynosiła kwotę [...]zł. Natomiast nieopłacone przez Wnioskodawcę jako płatnika składek należności na dzień 31 grudnia 2019 r. wynosiły łączną kwotę [...]zł. Nieopłacone należności z tytułu składek nie zostały objęte ulgą w spłacie poprzez rozłożenie ich na raty, na dzień 31 grudnia 2019 r. nie złożono również wniosku o układ ratalny. Jako przedsiębiorca (osoba fizyczna prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą) Wnioskodawca znajdował się w trudnej sytuacji, o której mowa wyżej. Tym samym, jako dłużnikowi Zakładu, Skarżącemu nie przysługuje prawo zwolnienia z opłacenia składek wskazane w wyżej wymienionej ustawie tytułem nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej p.p.s.a., uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprawujących wymiar sprawiedliwości sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, ma stwierdzić, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę z punktu widzenia legalności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Skarżący wystąpił do ZUS o zwolnienie z obowiązku opłacenia za okres od marca do maja 2020 r. na podstawie ustawy o covid. Organ w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udzielenia zwolnienia wskazał, że zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, która może być udzielona wyłącznie przedsiębiorcy, który na dzień 31 grudnia 2019 r. nie znajdował się w trudnej sytuacji w rozumieniu przepisów unijnych, ale który później, z powodu epidemii COVID-19, napotkał trudności lub znalazł się w trudnej sytuacji. W związku z tym ZUS przyjął, że ze zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, których dotyczy Tarcza Antykryzysowa, będą mogli skorzystać tylko ci przedsiębiorcy, którzy na dzień 31 grudnia 2019 r. nie zalegali z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy. Organ stwierdził, że przypadku Skarżącego na dzień 31 grudnia 2019 roku zalegał on z opłacaniem składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy. W związku z powyższym, organ uznał, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Sąd zauważa, że w powyższym uzasadnieniu organ, poza powołaniem się na art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o covid, który sam nie zawiera wskazania, iż udzielana pomoc jest pomocą publiczną, ani nie definiuje pojęcia przedsiębiorcy znajdującego się w trudnej sytuacji wiążąc to z zaległościami w opłacaniu składek oraz uzależnia udzielenie pomocy od spełnienia innych przesłanek - nie wskazał ani jednego przepisu prawa który miałby uzasadnić wydane rozstrzygnięcie i zasadność dokonanych stwierdzeń skutkujących odmową wsparcia. Już powyższe kwalifikuje zaskarżoną decyzję jako wadliwą i w związku z tym podlegającą uchyleniu. Zarówno bowiem Skarżący, jak i Sąd nie mają obowiązku poszukiwania tych przepisów w celu sprawdzenia prawidłowości działania organu. Prezes ZUS nie wskazał ani nie wyjaśnił treści tych przepisów. Tymczasem obowiązkiem organu było prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma też kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że organ w badanej sprawie naruszył powyższe przepisy k.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia, a w istocie nie zawiera w ogóle uzasadnienia prawnego decyzji. Ponownie wskazać trzeba, że organ nie podał żadnych przepisów które uzasadniałyby odmowę zwolnienia Strony z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek, o co Strona zwróciła się we wniosku - z uwagi na posiadane zaległości. Sąd podziela pogląd, że naruszeniem prawa jest, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia opatrzonego niejasnym i lakonicznym uzasadnieniem. Powtórzyć przy tym należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji. Sąd zauważa, że dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazał, na podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia. Jednak Sąd wyjaśnia, że w odpowiedzi na skargę organ nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako "aneks" do decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien jedynie odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu nie są wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanej przez organ decyzji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 lutego 2020 r., III SA/Lu 366/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt 452/18, WSA w Bydgoszczy z dnia 13 października 2020 r. I SA/Bd 458/20). Brak stanowiska organu w powyższym zakresie w decyzji pozbawił też Skarżącego możliwości odniesienia się do tych kwestii w skardze. Na marginesie jednak, jakkolwiek nie ma to już wpływu na stwierdzoną wcześniej wadliwość samej decyzji, Sąd wskazuje, że również wywód prawny przeprowadzony w odpowiedzi na skargę nie jest wyczerpujący i nie wyjaśnia dlaczego istniały podstawy do uznania przez organ, że ze zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, których dotyczy Tarcza Antykryzysowa, mogli skorzystać tylko ci przedsiębiorcy, którzy na dzień 31 grudnia 2019 r. nie zalegali z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy. Organ wskazał bowiem w odpowiedzi na skargę, że na podstawie art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 w związku z art. 31 zo ustawy o covid, zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE C 91 I z 20.03.2020). Organ zauważył w odpowiedzi, iż Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r, uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L187 z 26.06.2014) w dniu 31 grudnia 2019 r. Organ wskazał, iż definicja .przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji została zawarta w art. 2 pkt 18 a-e rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. W związku z czym organ wyjaśnił, że przez przedsiębiorcę w trudnej sytuacji ekonomicznej należy rozumieć przedsiębiorcę, który w szczególności: posiada nadmierne zdolności produkcyjne, następuje wzrost strat, zapasów lub zadłużenia, maleje obrót, zmniejsza się płynność finansowa, maleje wartość aktywów netto albo osiąga wartość zerową. Zdaniem organu oceny spełnienia przesłanek trudnej sytuacji na podstawie w/w przepisu dokonuje m in. się na podstawie danych zawartych na koncie płatnika składek. Analizując powyższe przepisy Sąd zauważa, że art. 2 pkt 18 a-e rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 istotnie definiuje "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji". Żadna jednak z liter a-e powołanego przez organ art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 nie definiuje "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji" w sposób opisany przez organ w decyzji ani w odpowiedzi na skargę. Organ nie wskazał nadto która z jednostek redakcyjnych (liter) wskazanego przepisu odnosi się do sytuacji Skarżącego i stanowi podstawę takiego uznania. W związku z powyższym ponownie rozpatrując sprawę organ ponownie rozważy czy Stronie w niniejszej sprawie przysługuje wsparcie z art. 31zo ustawy o covid, stanowiące pomoc publiczną zgodnie z art. 15zzzh ustawy o covid. W razie ponownego uznania że Stronie nie może być udzielona pomoc publiczna, organ wyda decyzję zawierającą niezbędne uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ w takiej sytuacji wyjaśni ze wskazaniem dokładnej podstawy prawnej, odwołującej się do konkretnych jednostek redakcyjnych konkretnego przepisu prawnego (artykuł, ustęp, punkt, litera) określonego aktu prawnego, dlaczego uznał, że przedsiębiorstwo Skarżącego znajduje się w sytuacji która uzasadnia odmowę przyznania pomocy publicznej. W szczególności, jeśli zaś ponownie uzna że świadczy o tym okoliczność, iż przedsiębiorca na dzień 31 grudnia 2019 r. zalegał z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy - to powinien szczegółowo przeprowadzić wywód prawny prowadzący do takiego uznania, ze wskazaniem konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów prawnych stanowiących podstawę takiego rozstrzygnięcia. W przypadku bowiem braku wskazania takich przepisów i wyjaśnienia podstaw zastosowania tych przepisów odmowa przyznania pomocy w związku ze wskazaną okolicznością nie może mieć miejsca. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżący był zwolniony z obowiązku ich uiszczenia i nie był zastępowany przez radcę prawnego. Orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone w uzasadnieniu dostępne są na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.