I GSK 90/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1857/19 w sprawie ze skargi A z siedzibą w O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu wobec podjęcia czynności kontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A z siedzibą w O. na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 czerwca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1857/19 oddalił skargę A z siedzibą w O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu wobec podjęcia czynności kontrolnych. WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z [...] stycznia 2019 r., III Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie (dalej: "ZUS") wszczął w dniu [...] lutego 2019 r. kontrolę u płatnika składek M S.A. z siedzibą w S. (dalej "Skarżąca" lub "Strona"). Zakres przeprowadzanej u płatnika kontroli obejmował prawidłowość i rzetelność obliczania składek na ubezpieczenie społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych oraz ubezpieczenia zdrowotnego. W upoważnieniu wskazano, że przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia lub zabezpieczeń dowodów jego popełnienia - art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646), dalej: "prawo przedsiębiorców". Skarżąca spółka wnioskiem z [...] maja 2019 r. zwróciła się o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu od przeprowadzanej w Spółce kontroli wraz ze sprzeciwem. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazała m.in., że ZUS bezpodstawnie zastosował art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo przedsiębiorców, a swoim działaniem doprowadził do naruszenia przepisów tej ustawy, a także bezpodstawnie zarzucił Spółce działanie naruszające prawo. Decyzją z [...] maja 2019 r. III Oddział ZUS w Warszawie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Strona wniosła odwołanie. Decyzją [...] lipca 2019 r. nr [...], [...], Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 prawa przedsiębiorców (art. 92a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz.U. z 2019 r. poz. 300, ze zm., dalej: "ustawa systemowa"). Konsekwencją zastosowania art. 54 ust. 1 pkt 2 jest złożenie po zakończonej kontroli zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, jeżeli wyniki kontroli dają ku temu podstawy. Wówczas Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany na podstawie art. 304 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania kornego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1987, z późn.zm.) zawiadomić Prokuraturę lub Policję. Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie zakres kontroli obejmował prawidłowość i rzetelność obliczania składek na ubezpieczenie społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych oraz ubezpieczenia zdrowotnego. Płatnik składek został poinformowany w piśmie III Oddziału ZUS w Warszawie z [...] stycznia 2019 r. oraz w piśmie z [...] stycznia 2019 r., że kontrola jest prowadzona w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa z art. 219 Kodeksu karnego. W przedmiotowej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo nieuzasadnionego, celowego zgłaszania przez płatnika składek danych mających wpływ na prawo do świadczeń oraz ich wysokość. Istniało prawdopodobieństwo, że celem zastępowania przez Stronę umów o pracę działalnością gospodarczą mogło być ograniczenie wysokości opłacania należności z tytułu składek. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Prezesa ZUS wykazało, że płatnik składek zgłosił do ubezpieczeń społecznych z tytułu umowy o pracę ubezpieczonych, którzy po krótkim okresie zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych byli niezdolni do pracy i otrzymywali świadczenia z ubezpieczeń społecznych, co zostało wykazane w protokole kontroli z [...] lipca 2019 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z tym, iż w danej sprawie zastosowanie znajdował art. 54 ust. 1 pkt 2 prawa przedsiębiorców, ZUS był uprawniony do prowadzenia kontroli płatnika składek, pomimo równoczesnego prowadzenia kontroli przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 54 ust. 1 powołanej ustawy. Organ podkreślił, że środek prawny w postaci wniesienia sprzeciwu przysługuje płatnikowi składek na etapie wszczętej kontroli. Zgodnie z art. 59 ust. 1 prawa przedsiębiorców, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Zgodnie z art. 59 ust. 2 powołanej ustawy, wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, w przypadku gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 48 ust. 11 pkt 2, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz art. 62. W rozpoznawanej sprawie sprzeciw był zatem niedopuszczalny, co uzasadniało zdaniem organu, odmowę wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę skarżącej spółki wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, organ administracji działając w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 83b ust. 1 ustawy systemowej, zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Z akt sprawy wynika, że III Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wszczął w dniu [...] lutego 2019 r. kontrolę u Skarżącej. W upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli z [...] stycznia 2019 r. wskazano, że przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia lub zabezpieczeń dowodów jego popełnienia art. 54 ust. 1 pkt 2 prawa przedsiębiorców. Wnioskiem z [...] maja 2019 r. Skarżąca zwróciła się o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu od przeprowadzanej w Spółce kontroli wraz ze sprzeciwem zarzucając m.in. bezpodstawne zastosowanie art. 54 ust. 1 pkt 2 prawa przedsiębiorców. Sąd wskazał, że niedopuszczalność sprzeciwu oznacza, że nie podlega on rozpatrzeniu – jego zasadność nie jest badana. Art. 61 § 1 K.p.a. przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania: - gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania, - gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, m.in. gdy upłynął termin do złożenia wniosku. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w każdym przypadku złożenia wniosku, właściwy organ przed wszczęciem postępowania, zobligowany jest do zbadania, czy nie zaistniały w sprawie negatywne przesłanki przedmiotowe lub podmiotowe, które uniemożliwiałyby jego wszczęcie. W przedmiotowej sprawie organ, odmawiając wszczęcia postępowania, powołał się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających zainicjowanie postępowania administracyjnego, wskazując na art. 59 ust. 2 prawa przedsiębiorców. Zdaniem WSA, bezsporne w sprawie jest, iż w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli z [...] stycznia 2019 r., organ wskazał, że przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia lub zabezpieczeń dowodów jego popełnienia i przywołał art. 54 ust. 1 pkt 2 prawa przedsiębiorców. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji organu I instancji zostały wskazane okoliczności uzasadniające wszczęcie kontroli w celu przeciwdziałaniu popełnieniu przestępstwa. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. III Oddział ZUS w Warszawie działając na podstawie art. 304 § 2 Kodeksu postępowania karnego złożył do prokuratury zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Powyższe, w ocenie Sądu I instancji, stanowi o istnieniu uzasadnionej przyczyny powodującej, że postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego żądania Skarżącej nie mogło być wszczęte w myśl art. 61a § 1 K.p.a. Skargą kasacyjną spółka zaskarżyła wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości oraz poprzedzającej go decyzji Prezesa ZUS z [...] lipca 2019 r. , nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z poźn. zm,), zwanej dalej "p.u.s.a." oraz art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 4 p.p.s.a. z powodu wadliwie wykonanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązku kontroli decyzji ZUS pod względem ich zgodności z przepisami Prawa przedsiębiorców poprzez przyjęcie przez Sąd administracyjny, błędnie ustalonego stanu faktycznego - za prawidłowy i bezpodstawne uznanie, że złożenie pisma z [...] sierpnia 2019 r. przez III Oddział w Warszawie zawiadamiającego o podejrzeniu popełnienia przestępstwa jest równoznaczne z tym, że kontrola była niezbędna dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia; Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poniższych przepisów postępowania: a) art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 45 § 1 Konstytucji RP z powodu wadliwie wykonanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązku kontroli decyzji administracyjnych pod względem jej zgodności z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa przedsiębiorców, poprzez przyjęcie ustalonego przez organy rentowy stanu faktycznego sprawy za prawidłowy, w sytuacji gdy skarżący wskazali, że informacje o rzekomych nieprawidłowościach których w ocenie organu rentowego dopuściła się Spółka były na przestrzeni ostatnich lat wielokrotnie wyjaśniane; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie: a) art. 54 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U z 2018 r. poz. 646); dalej p.p., poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że powołanie się przez organ na wskazany przepis nigdy nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny; b) art. 59 ust. 2 p.p., jako normy prawnej skierowanej do przedsiębiorcy i skierowanej do organu kontrolnego, uznającej, że gdy organ kontrolny w sposób nieuzasadniony lub błędny, ewentualnie z działaniem nacechowanym premedytacją i dążeniem do określonego celu - dokona powołania się na przedmiotowy przepis prawa (to jak w tej konkretnej sytuacji), to przedsiębiorca nie może żądać aby działania te zostały ocenione przez sąd i tym samym gwarancje określone w prawie przedsiębiorców w zakresie ograniczenia kontroli są fikcją. W uzasadnieniu spółka przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej przez WSA w Warszawie była decyzja ZUS o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu skarżącej kasacyjnie wniesionego wobec podjęcia i wykonywania kontroli w spółce w oparciu o przepis m.in. art. 54 ust. 1 pkt 2 Prawa przedsiębiorców. Według organu, środek prawny w postaci wniesienia sprzeciwu był niedopuszczalny, o czym stanowi art. 59 ust. 2 Prawa przedsiębiorców, co z kolei stanowiło podstawę do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a §1 k.p.a. tj. odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego wobec uznania, iż nie mogło być ono wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Dodać przy tym należy, że przedmiot i zakres kontroli został zakomunikowany skarżącej spółce w zawiadomieniu o zamiarze przeprowadzenia kontroli doręczonej spółce (płatnikowi składek) wraz upoważnieniem do przeprowadzenia kontroli z dnia [...] stycznia 2019 r. Przechodząc do zarzutów postawionych w niniejszej skardze kasacyjnej zasadnym jest przypomnieć, iż zarzuty skargi kasacyjnej muszą być podnoszone w granicach sprawy rozpoznawanej przez NSA. Granice rozpoznawanej sprawy wyznacza natomiast przedmiot skargi kasacyjnej, którym jest kontrolowany wyrok WSA oddalający na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę strony na decyzję ZUS o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na niedopuszczalność sprzeciwu wydaną w oparciu o art. 61a §1 k.p.a. w związku z art. 83 b ust.1 ustawy systemowej. Zaskarżona decyzja rozstrzygała więc kwestię procesową dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli. Analiza zarzutów kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem, postawionych na obu podstawach tj. art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że spółka uznaje, iż nie było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie szczególnym tj. z powołaniem się na art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo przedsiębiorców. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I niesłusznie uznał za prawidłowe bezpodstawne stanowisko organu, że pismo z dnia [...] sierpnia 2019r. III Oddziału w Warszawie zawiadamiającego o podejrzeniu popełnienia przestępstwa jest równoznaczne z tym, że kontrola była niezbędna dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia. Z tym stwierdzeniem nie sposób się zgodzić. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji w której wskazano, na podstawie analizy konkretnych danych dlaczego powzięto podejrzenie, że skarżąca, jako płatnik składek, zgłasza nieprawdziwe dane mające wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość. Te właśnie okoliczności, szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji, wespół z zawiadomieniem o możliwości popełnienia przestępstwa z dnia [...] sierpnia 2019 r. Sąd I instancji uznał za usprawiedliwioną przyczynę dla przeprowadzenia kontroli z zastosowaniem przepisu art. 54 ust. 1 pkt 2 Prawa przedsiębiorców. Tym samym nie można uznać za trafny zarzutu kasacyjnego, że Sąd I instancji wyłącznie na podstawie wystosowania przez organ zawiadomienia do Prokuratury o możliwości popełnienia przestępstwa uznał, iż zasadne było wszczęcie kontroli w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia lub zabezpieczenia jego dowodów. Zgodnie z art. 59 ust.2 Prawa przedsiębiorców wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne między innymi w przypadku, gdy organ przeprowadza kontrolę powołując się na powyższy przepis tj. art. 54 ust. 1 pkt 2 Prawa przedsiębiorców. Nie wnikając szerzej w kwestie związane z problematyką różnorodnego rozstrzygania przez sądy administracyjne sprzeciwów niedopuszczalnych z mocy prawa należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie zasadnie WSA w Warszawie uznał, iż konsekwencją wniesienia niedopuszczalnego z mocy prawa sprzeciwu było wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu na podstawie art. 61a §1 k.p.a., który to przepis nie został zresztą powołany w niniejszej skardze kasacyjnej. Jak już wcześniej powiedziano, tego rodzaju rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w tej sprawie ocenie podlegała jedynie prawidłowość czynności procesowej jaką była odmowa wszczęcia postępowania, poza zakresem tej sprawy pozostawało natomiast odniesienie się do zarzutów merytorycznych dotyczących meritum sprawy będącej przedmiotem - w tym przypadku sprzeciwu. Zatem merytoryczne odniesienie się do argumentów strony zawartych w (niedopuszczalnym) sprzeciwie, związanych ogólnie rzecz ujmując z prawidłowością i rzetelnością ustaleń dotyczących obliczania/odprowadzania składek musiało pozostać poza rozważaniami Sądu I instancji. Postawione w tym zakresie zarzuty kasacyjne są więc nieadekwatne do przedmiotu sprawy, a w konsekwencji chybione. Również zarzut dotyczący nieprawidłowo sformułowanego zawiadomienia o wszczęciu postępowania kontrolnego (v. str. 3 skargi kasacyjnej) nie jest zasadny. Wzmiankowane zawiadomienie, wbrew stanowisku skarżącej zawiera przedmiot i zakres kontroli określony w granicach i na podstawie ustawy z dnia 13 października 1988 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020r., poz.266, z późn. zm., dalej ustawa systemowa - v. art. 86 ust.2 tejże ustawy). Podsumowując, ponieważ żaden z podniesionych zarzutów kasacyjnych nie jest trafny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu w wysokości 240 złotych, orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).