II SO/Wa 49/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku K. J. o wymierzenie Dyrektorowi Ośrodka Edukacji Informatycznej i Zastosowań Komputerów w [...] grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 21 września 2020 r. dotyczącej informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi postanawia: 1.wymierzyć Dyrektorowi Ośrodka Edukacji Informatycznej i Zastosowań Komputerów w [...] grzywnę w wysokości 400 zł (słownie czterysta złotych), 2.zasądzić od Dyrektora Ośrodka Edukacji Informatycznej i Zastosowań Komputerów w [...] na rzecz K. J. kwotę 200 zł (słownie dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SO/Wa 50/20 oddalił wniosek K. J. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Ośrodka Edukacji Informatycznej i Zastosowań Komputerów w [...] za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 21 września 2020 r., odpowiedzi na skargę oraz kompletnych akt administracyjnych w przedmiocie bezczynności Dyrektora Ośrodka Edukacji Informatycznej i Zastosowań Komputerów w [...] w rozpoznaniu wniosku z [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że K. J. 14 października 2020 r. złożył do Sądu – na podstawie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej p.p.s.a.) – wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Ośrodka Edukacji Informatycznej w [...] grzywny. Wnioskodawca wskazał, że 21 września 2020 r. wniósł do Sądu – za pośrednictwem organu – skargę na bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ wskazał, że skarga – w formie dokumentu elektronicznego – wpłynęła do jego elektronicznej skrzynki podawczej – 21 września 2020 r. Dowiedział się o niej jednak dopiero 10 listopada 2020 r. gdy otrzymał odpis wniosku o wymierzenie mu grzywny. Ustalono, że wskutek niekompletnej konfiguracji powiadomień na skrytkach ePUAP, organ nie otrzymywał informacji o korespondencji przychodzącej na jego elektroniczną skrzynkę podawczą. Skargę przekazano do Sądu 13 listopada 2020 r. – bezzwłocznie po powzięciu informacji o jej wpłynięciu do organu. Organ wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny. W piśmie procesowym z 7 grudnia 2020 r. wnioskodawca podkreślił, że organ nie może usprawiedliwiać naruszeń przywołanymi problemami technicznymi. Ponadto, organ sam przyznaje, że doszło do miesięcznego opóźnienia w sprawie, co już stanowi podstawę do wymierzenia grzywny. Sam fakt ostatecznego przekazania skargi nie sprawia, że niniejsze postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż skarga wnioskodawcy wpłynęła do organu 21 września 2020 r., a przekazano ją do Sądu 13 listopada 2020 r. Potwierdzają to również informacje zawarte w aktach sprawy o sygn. II SAB/Wa 699/20, pod którą zarejestrowano przekazaną skargę. Nie ulega zatem wątpliwości, że przewidziany w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie informacji publicznej termin 15 dni upłynął bezskutecznie. Zdaniem Sądu usprawiedliwieniem dla nieprzekazania w terminie skargi wnioskodawcy mogą być jednak, wewnętrzne problemy techniczne organu oraz okoliczność niezwłocznego przekazania akt, gdy było możliwe - powzięcie informacji o skardze w dniu 13 listopada 2020 r. i jej odnalezienie w systemie. Zdaniem Sądu wskazuje to na brak złej woli organu w załatwieniu sprawy i wywiązywaniu się ze swoich procesowych obowiązków. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że niecelowym jest nałożenie na organ grzywny. K. J. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia. Podniósł, że przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a mogą mieć wpływ jedynie na jej wysokość. Postanowieniem z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt III OZ 170/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SO/Wa 50/20. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. pozostawia po stronie Sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści przytoczonego artykułu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny w tym przypadku, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Sąd poza badaniem upływu terminu do przekazania skargi, przy wymierzaniu grzywny bierze pod uwagę inne okoliczności, które uzasadniają twierdzenie, że uchybienie terminowi do przekazania w/w dokumentów było uzasadnione szczególnymi okolicznościami sprawy. Zdaniem NSA istnieją bowiem sytuacje (takie jak np. błędne pouczenie przez sąd organu o terminie przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, czy też przesłanie przez skarżącego tuż przed upływem terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. pisma uzupełniającego skargę, co wiązałoby się z koniecznością dodatkowego uzupełnienia przez organ odpowiedzi na nią, czy zgromadzenia dodatkowych dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy lub też wynikałoby z działania podmiotu trzeciego, za którego zachowanie organ zobligowany do dokonania tej czynności nie może ponosić odpowiedzialności), w których organ, pomimo ewidentnego opóźnienia w przekazaniu skargi, odpowiedzi na nią i akt sprawy, nie może ponosić tego rodzaju materialnej odpowiedzialności. Nie można zatem wykluczać a priori istnienia okoliczności szczególnych, które przemawiać będą za oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny pomimo stwierdzonego uchybienia terminowi bądź będą miały znaczenie przy określeniu wysokości wymierzanej grzywny. NSA wskazał na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, w której przesądzono o charakterze instytucji wymierzenia grzywny. Wskazano bowiem, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj.: - złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz - stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zdaniem NSA przyczyny nieprzekazania skargi sądowi, pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, mogą mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Sąd administracyjny rozstrzygając w kwestii wysokości wymierzenia grzywny, powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy: przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. NSA podkreślił, że przedmiotowa skarga dotyczyła informacji publicznej. Nie ulega też zdaniem Sądu, wątpliwości, że organ nie wypełnił obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż przekazanie skargi odbyło się po terminie. Jako powód organ podał fakt, że dowiedział się o tym, iż skarga w formie elektronicznej wpłynęła do jego elektronicznej skrzynki podawczej dopiero 10 listopada 2020 r. z korespondencji sądowej, gdy otrzymał odpis wniosku o wymierzenie mu grzywny. Organ stwierdził, że wskutek niekompletnej konfiguracji powiadomień na skrytkach ePUAP nie otrzymywał informacji o korespondencji przychodzącej na jego elektroniczną skrzynkę podawczą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty te nie mogą jednak przemawiać za odstąpieniem od wymierzenia organowi grzywny, lecz powinny mieć wpływ na wysokość grzywny, która powinna zostać zasądzona z tytułu niewywiązania się organu z obowiązków ustawowych. Uzasadnieniem dla niewywiązania się z obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie może być argument, że organ miał kłopoty techniczne z systemem informatycznym (por. post. NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt I OZ 903/19, CBOSA). Organ jest zobowiązany tak zorganizować swoją pracę, by mógł zająć stanowisko w sprawie w ustawowym terminie. Koniecznym jest zapewnienie należytej obsługi informatycznej organu, w tym regulowanego weryfikowania, czy system teleinformatyczny organu działała prawidłowo. W aktualnym stanie prawnym strony postępowania dysponują możliwością pozostawiania z organem w kontakcie elektronicznym i tą drogą komunikacji elektronicznej składać wnioski i formułować żądania w postępowaniu. NSA zauważył również, że wnioskodawca wskazał, iż ze względu na profil działania organu, tj. Ośrodka Edukacji Informatycznej w [...] kwestia ta powinna mieć dla organu priorytetowe znaczenie. Zdaniem NSA wymierzając organowi grzywnę, Sąd powinien mieć na względzie, że opóźnienie organu nie było celowe, czy złośliwe i nie było intencją organu pozbawienie strony prawa do sądu. Orzekając w tym przedmiocie, Sąd może wziąć pod uwagę także wyjątkowo długi okres, jaki upłynął od sformułowania przez wnioskodawcę żądania udostępnienia informacji publicznej do wniesienia przez niego skargi na bezczynność organu. NSA podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając ponownie w przedmiocie nałożenia na organ grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi, zobowiązany będzie uwzględnić zaprezentowaną argumentację i ocenić, jaka wysokość grzywny będzie adekwatna w tej sprawie, mając na uwadze okoliczności podniesione przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że odstąpić od niej wojewódzki sąd administracyjny może wyłącznie, jeżeli po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji, któremu została ona przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), miała miejsce zasadnicza zmiana oceny stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się istotnie stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wiążącym wyroku, albo gdy takiej odmiennej wykładni dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1023/11, publ. LEX nr 1234032; B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, wyd. 3, s. 566; H. Filipczyk, Granice związania sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny – uwagi na tle orzecznictwa w sprawach podatkowych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012, nr 2, s. 40-41). Żadna z tych okoliczności nie zachodzi w niniejszej sprawie, zatem rozpoznający niniejszą sprawę Sąd pozostaje w pełni związany wytycznymi i wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w sprawie postanowieniu z dnia 18 marca 2021 r. o sygn. akt III OZ 170/21. Zastosowanie się do tych wskazań służy w szczególności zapewnieniu jednolitości orzecznictwa, a przez to poszanowaniu praworządności i równości wobec prawa (por. A. Skoczylas, Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r. o sygn. akt I FPS 1/08, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2009, nr 1, poz. 4, s. 24). Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. (art. 54 § 2 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ww. ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 ustawy, jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, 2006 r., Nr 6, poz. 156). Stosownie jednak do treści art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 381). Ponadto w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 powołanej ustawy pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W ocenie Sądu wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zasługuje na uwzględnienie. Skarga K. J. z dnia 21 września 2020 r. na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wpłynęła do Ośrodka Edukacji Informatycznej i Zastosowań Komputerów w [...] w dniu 21 września 2020 r. (wydruk: urzędowe poświadczenie przedłożenia - karta 16 akt niniejszej sprawy). Termin do wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w upłynął w tej sytuacji w dniu 6 października 2020 r. Dyrektor Ośrodka Edukacji Informatycznej i Zastosowań Komputerów w [...] przekazał skargę do WSA w Warszawie w dniu 13 listopada 2020 r. Powyższe wynika z akt sprawy II SAB/Wa 699/20 oraz z oświadczenia organu zawartego w odpowiedzi na wniosek (karta 36 akt niniejszej sprawy). Opóźnienie wyniosło zatem 38 dni. Podkreślić trzeba, że fakt przekazania skargi do Sądu nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II GPS 3/09, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2010, nr 1, poz. 2; D. Onyśk, Problemy z dyscyplinującym wymierzaniem grzywny organowi przez sądy administracyjne, "Przegląd Prawa Publicznego" 2009, nr 10, s. 73-78). Przekazanie skargi nie zmienia zaistniałego uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 tej ustawy. Przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Biorąc pod uwagę okoliczność, że organ ostatecznie przekazał do Sądu skargę wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, wymierzenie grzywny w tej sytuacji ma przede wszystkim charakter restrykcyjny. Grzywna ma także charakter prewencyjny, nie jest bowiem pożądane, aby zaniedbania jakich dopuścił się organ, występowały w przyszłości. Sąd uznał przedmiotowy wniosek za uzasadniony i nałożył na organ grzywnę w wysokości 400 zł. Nadmienić należy, że przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim wyniosło 4512,41 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 321). Wymierzając grzywnę we wskazanej wyżej wysokości, Sąd wziął pod uwagę skalę opóźnienia (38 dni), przedmiot sprawy (udostępnienie informacji publicznej) oraz wyjątkowo długi okres jaki upłynął od sformułowania przez wnioskodawcę żądania udostępnienia informacji publicznej (wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r.) do wniesienia skargi na bezczynność (skarga z dnia 21 września 2020 r.). Istotna była również okoliczność, iż przekazanie do Sądu przedmiotowej skargi nastąpiło w terminie 3 dni od dnia, w którym organ rzeczywiście powziął informację o złożeniu przez stronę skargi (por. oświadczenie organu zawarte w odpowiedzi na wniosek -karta 36 akt niniejszej sprawy). Zaznaczyć należy, że jak wynika ze strony internetowej podmiotu, Ośrodek Edukacji Informatycznej i Zastosowań Komputerów w [...] jest publiczną placówką zajmującą się doskonaleniem nauczycieli, prowadzoną przez Samorząd Województwa [...]. Zadaniem Ośrodka jest doskonalenie i wspomaganie nauczycieli w zakresie kształcenia informatycznego i edukacyjnych zastosowań technologii informacyjnej. Organ podkreśla również, iż jego pracownicy są ekspertami w zakresie edukacyjnych zastosowań nowoczesnych technologii. Wobec charakteru działalności jaką zajmuje się Ośrodek Edukacji Informatycznej i Zastosowań Komputerów, problemy techniczne z systemem informatycznym organu nie uzasadniają zaistnienia 38 dni opóźnienia w wykonaniu obowiązku nałożonego przez ustawę. Jednocześnie, zdaniem Sądu, uznać należy, że fakt opóźnienia w przesłaniu oryginału skargi nie wynikał z woli przedłużania postępowania. Uchybienie spowodowane było natomiast usterką w systemie informatycznym, co jednocześnie świadczy o braku należytej i na bieżąco prowadzonej kontroli tego systemu. Sąd pragnie również podkreślić, iż w sprawach z zakresu informacji publicznej szczególnie istotne jest przekazywanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy w ustawowym terminie, bowiem ustawodawca w art. 21 pkt 2 u.d.i.p. przewidział 30 – dniowy termin na rozpatrywanie tych skarg. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 powołanej ustawy. Na wspomniane koszty postępowania składa się kwota 100 zł tytułem wpisu od wniosku o wymierzenie grzywny oraz kwota 100 zł tytułem wpisu od zażalenia.