II SAB/Sz 80/21

Sygn. [...] II SAB/Sz 80/21 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi E. Z. na bezczynność i przewlekłość postępowania P. P. I. S. w S. w przedmiocie choroby zawodowej I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności organu, II. stwierdza, przewlekłość postępowania organu z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje skarżącej E. Z. od organu - P. P. I. S. w S. sumę pieniężną w kwocie [...]([...] złotych. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. E. Z. (dalej: "Skarżąca") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Inspektor Sanitarny w sprawie choroby zawodowej. Skarżąca zarzuciła organowi, że: - dopuścił się niewykonania wyroku Sądu, pomimo upływu ponad 2 lat od otrzymania wyroku WSA z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 911/2018 wydanego w tej sprawie; - przez 2 lata po wyroku Sądu prowadził postępowanie w sposób pozorny i bezczynny, tj. ograniczał się do roli pośrednika - przesyłania do Instytutu jej pism, pomimo jej wielokrotnych uwag dotyczących konieczności wykonania wskazań Sądu; - wielokrotnie po wyroku Sądu przedłużał postępowanie w sprawie; - nie załatwił sprawy pomimo jej pisemnego wezwania z dnia [...] stycznia 2021 r. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o: - stwierdzenie, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czy istnieje wysokie prawdopodobieństwo, tj. wyższe niż przeciętne ryzyko, że stwierdzona u niej choroba cieśni nadgarstka nosi znamiona choroby zawodowej, - przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...] września 2015 r. zgłosiła podejrzenie choroby zawodowej cieśni nadgarstka. Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nie stwierdził podstaw do uznania zawodowego charakteru choroby, a [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 911/2018 ww. decyzje zostały uchylone. Podniosła nadto, że po wyroku Sądu organ pismem z dnia [...] lutego 2019 r. ustalił termin ostatecznego załatwienia sprawy na dzień [...] czerwca 2019 r., a także uzyskał podpisane zeznania świadka i przesłał do Instytutu Medycyny Pracy w [...] pismem z dnia [...] marca 2019 r. kopie akt postępowania. Skarżąca zarzuciła, że organ nie przesłał akt całego postępowania - nie przesłał wyroku Sądu (wyrok przesłał dopiero pismem z dnia [...] września 2019 r.), a więc zignorował wskazania Sądu, nie wskazał, które dokumenty zostały przesłane, stąd brak jest możliwości oceny, co zawierały "kopie akt postępowania". Organ wskazał jedynie na przesłane "zeznania świadków", a Instytut potwierdził w piśmie z dnia [...] maja 2019 r., że nowe dowody - zeznania świadków nie wnoszą istotnych informacji. Organ nie wskazał przy tym, jakie okoliczności i wątpliwości wskazane przez Sąd ma wyjaśnić Instytut, co zdaniem Skarżącej stanowi potwierdzenie, że organ nie dążył do wyjaśnienia wskazanych przez Sąd wątpliwości, niezbędnych do wydania kolejnej decyzji. Skarżąca podała, że działania organu po wyroku Sądu skoncentrowały się na wielokrotnym przedłużaniu postępowania, a mianowicie: - do dnia [...] czerwca 2019 r. (pismo po wyroku Sądu z dnia [...] lutego 2019 r.), - do dnia [...] września 2019 r. (pismo z dnia [...] września 2019 r.), - do dnia [...] stycznia 2020 r. (pismo z dnia [...] września 2019 r.), - do dnia [...] marca 2020 r. (pismo z dnia [...] stycznia 2020 r.), - do dnia [...] czerwca 2020 r. (pismo z dnia [...] marca 2020 r.), -do dnia [...] sierpnia 2020 r. (pismo z dnia [...] czerwca 2020 r.), - do dnia [...] października 2020 r. (pismo z dnia [...] września 2020 r.), - do dnia [...] grudnia 2020 r. (pismo z dnia [...] października 2020 r.), - do dnia [...] marca 2021 r. (pismo z dnia [...] grudnia 2020 r.). W dniu [...] czerwca 2020 r. Skarżąca złożyła ponaglenie do Z. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. wskazując, że organ I instancji zachowuje bierność, nie dąży do wyjaśnienia sprawy, a nadto, że mimo upływu 1,5 roku od wyroku Sądu organ w żadnym z pism nie wskazał Instytutowi, jakie wątpliwości wskazane przez Sąd ma wyjaśnić. Skarżąca zaznaczyła, że Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. uznał, że Inspektor Sanitarny dopuścił się przewlekłości i bezczynności prowadzonego postępowania w okresie do dnia [...] marca 2020 r., a także, że prowadzone postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto, zobowiązał organ do niezwłocznego załatwienia sprawy. W opinii Skarżącej, działania organu noszą znamiona celowego i uporczywego unikania wykonania wskazań Sądu i podjęcia decyzji, gdyż organ mimo jej wielokrotnego napominania wciąż ignorował wskazania Sądu zawarte w wyroku o sygn. akt II SA/Sz 911/18 i w ogóle nie dążył do wyjaśnienia sprawy, zlekceważył także wskazania organu zwierzchniego i jej prawo do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Podsumowując, Skarżąca stwierdziła, że w praworządnym państwie prawa ignorowanie wyroku Sądu godzi w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 K.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władz publicznych wyrażoną w art. 8 K.p.a., a tym samym jest niedopuszczalne i karygodne. W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny wniósł o jej odrzucenie wskazując, że w dniu [...] kwietnia 2021 r. wydał decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u Skarżącej choroby zawodowej - przewlekłe choroby obwodowego układu nerwowego wywołane sposobem wykonywania pracy: zespół cieśni w obrębie nadgarstka, wymienioną w poz. 20 pkt 1 wykazu chorób zawodowych. W ocenie organu, nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w konkretnej sprawie, w sytuacji, gdy sprawa została załatwiona. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt. II OPS 5/19. Organ wyjaśnił dalej, że po uzyskaniu wyjaśnień jednostki orzeczniczej II stopnia, przed wydaniem decyzji każdorazowo (dnia [...].05.2019 r., [...].08.2019 r., [...].09.2020 r.) informował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, dołączenia nowych dowodów oraz złożenia oświadczenia. Skarżąca zawsze korzystała z ww. możliwości i składała pisma (dnia [...].07.2019 r., [...].09.2019 r., [...].06.2020 r., [...].10.2020 r.), w których wnosiła uwagi do orzeczenia lekarskiego oraz opinii wydanych przez jednostkę orzeczniczą. Inspektor Sanitarny po ocenie wniesionych przez Skarżącą nowych dowodów, uznawał za konieczne przekazanie ww. pism do jednostki orzeczniczej w celu wyjaśnienia wskazanych w nich wątpliwości([...].03.2019 r., [...].07.2019 r., [...].07.2019 r., [...].09.2019 r.). Wniesienie ww. pism przez Skarżącą w sposób istotny wpłynęło na przedłużenie prowadzonego postępowania. W dniu [...] stycznia 2021 r. organ otrzymał od Skarżącej wezwanie do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma. Nie mógł jednak w tym czasie wydać decyzji, ponieważ nie otrzymał jeszcze odpowiedzi na pismo wystosowane w dniu [...] listopada 2020 r. do Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dra med. Jerzego Nofera w Łodzi. Organ I instancji podkreślił, że wielokrotnie zwracał się do jednostki orzeczniczej II stopnia o udzielenie odpowiedzi na ww. pismo, co w dużym stopniu wpłynęło na przedłużenie prowadzonego postępowania. Wskazał również, że Instytut Medycyny Pracy im. prof. dra med. Jerzego Nofera w Łodzi ze względu na wprowadzenie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii wprowadził zmiany prawne dotyczące przeprowadzania badań i konsultacji, co w istotny sposób wpłynęło na długość prowadzonych postępowań. Końcowo organ stwierdził, że duży wpływ na przedłużenie prowadzonego postępowania miało wprowadzenie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii w Polsce. Organ wraz z odpowiedzią na skargę nadesłał do sądu akta administracyjne, obrazujące przebieg postępowania, do których załączył wydaną w dniu [...] kwietnia 2021 r. decyzję własną o braku podstaw do stwierdzenia u E. Z. choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna w części dotyczącej przewlekłości postępowania. Przystępując do rozpoznania skargi w pierwszej kolejności należy odwołać się do przepisów procedury regulującej zasady postępowania administracyjnego, zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "k.p.a." Jakkolwiek żaden z przepisów k.p.a. nie definiuje wprost pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania", to jednak definicję taką można wyprowadzić z zarówno z przepisów dotyczących ogólnych zasad postępowania administracyjnego, jak i przepisów bezpośrednio określających termin załatwienia sprawy. Formułując zasadę szybkości postępowania, w art. 12 § 1 k.p.a. wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w § 2 tego przepisu przewidziano, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Konkretyzując terminy do załatwienia sprawy administracyjnej w art. 35 § 1 k.p.a. powtórzono, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Z przywołanych wyżej przepisów wyprowadzić można wniosek, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne powinno zmierzać do szybkiego i sprawnego załatwienia sprawy, przy czym w przypadku, gdy sprawa ma nieskomplikowany charakter, a do wniosku załączone zostały wszystkie niezbędne dokumenty, rozstrzygnięcie kończące postępowanie powinno zostać podjęte niezwłocznie. W pozostałych przypadkach, w szczególności, gdy organ przed wydaniem rozstrzygnięcia musi przeprowadzić postępowanie dowodowe, sprawa powinna zostać zakończona w rozsądnym terminie, a postępowanie powinno być prowadzone w taki sposób, aby ten rozsądny termin zachować. W szczególności dotyczy to sprawnego i szybkiego podejmowania kolejnych działań zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W tym kontekście przewlekłość postępowania może zatem polegać zarówno na tym, że organ nie podejmuje w sprawie zainicjowanej wnioskiem żadnych czynności, bądź podejmuje je z niczym nieuzasadnionym opóźnieniem, jak również na tym, że czynności w sprawie są co prawda podejmowane, jednak odstęp czasowy pomiędzy nimi jest na tyle duży, że prowadzi do nadmiernego i nieuzasadnionego wydłużenia czasu trwania postępowania, inaczej mówiąc, gdy w sprawie brak jest należytej koncentracji czynności procesowych. Podkreślić również należy, że ocena przewlekłości nie jest uzależniona od tego, czy w sprawie została wydana decyzja administracyjna, bądź inne rozstrzygnięcie kończące postępowanie. Osąd w tej kwestii dotyczy bowiem wyłącznie sposobu procedowania organu, w szczególności tego, czy czynności podejmowane były przez organ sprawnie i rzeczywiście zmierzały do wyjaśnienia sprawy i szybkiego zakończenia postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z przedłożonych przez organ akt postępowania wynika, że organ pierwsze czynności w sprawie (po doręczeniu przez Sąd odpisu prawomocnego wyroku z dnia 15 listopada 2018 r. ze stwierdzeniem jego prawomocności i uzasadnieniem w dniu [...] lutego 2019 r.) podjął w dniu [...] lutego 2019 r. Mianowicie, pismami z dnia [...] lutego 2019 r., znak [...] zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z prośbą o przesłanie oryginału zeznań świadka - M. S., przesłuchanej w PSSE w G.. Z kolei, pismem znak [...], na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., poinformował strony, że prowadzone postępowanie administracyjne nie zostanie załatwione w wyznaczonym terminie, przy czym termin zakończenia postępowania ustalono na dzień [...] czerwca 2019 r. Jako przyczynę zwłoki wskazano konieczność wypełnienia zaleceń ujętych w wyroku Sądu z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 911/18. Natomiast decyzja nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u Skarżącej wydana została dopiero w dniu [...] kwietnia 2021 r. Zgodnie z przytoczonymi wyżej uwagami odnoszącymi się do szybkości i sprawności postępowania, rzeczą organu było sprawne przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w ww. wyroku z dnia 15 listopada 2019 r. udzielił organowi szczegółowych wytycznych co do dalszego postępowania, obejmujących uzyskanie podpisanych przez świadka M. S. zeznań, a następnie przekazanie akt całego postępowania jednostce orzeczniczej celem wyjaśnienia wątpliwości w zakresie tego, czy w okolicznościach sprawy, w szczególności w oparciu o uzupełniony o zeznania świadków materiał dowodowy w zestawieniu z dokumentacją lekarską, przedstawioną przez Skarżącą, istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż choroba, której występowanie u niej stwierdzono, nosi znamiona choroby zawodowej. Rzeczą organu było zatem – stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", zastosowanie się do wskazań sądu, zgromadzenie niezbędnych dokumentów i przeprowadzenie ich analizy, a następnie wydanie rozstrzygnięcia. Należy zgodzić się z organem, że niniejsza sprawa wymagała dokonania szczegółowych i wnikliwych wyjaśnień, związanych z odpowiednim nakładem czasu pracy, to jednak analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że czynności podejmowane były przez organ z opóźnieniem, co jednoznacznie zostało wykazane w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] czerwca 2020 r. Zasadnie wskazano w nim, iż: - zawiadomienie TK Telekom Sp. z o.o. strony postępowania o zmianie terminu załatwienia sprawy nastąpiło po 259 dniach (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. przesłał do strony pismo z dnia [...] czerwca 2019 r. o zmianie terminu załatwienia sprawy, przy czym termin zakończenia ustalono na dzień [...] września 2019 r. Ponownie organ I instancji powiadomił ww. stronę o zmianie terminu pismem z dnia [...] czerwca 2020 r.); - oczekiwanie na odpowiedź z Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi do dnia [...] maja 2019r. tj. 56 dni bez monitowania jednostki orzeczniczej, licząc od dnia zwrócenia się do ww. Instytutu pismem znak [...] z dnia [...] marca 2019 r. (data odbioru pisma przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w dniu [...] kwietnia 2019 r.), którym przesłano kopie akt postępowania z prośbą o wyjaśnienia czy stwierdzona u Skarżącej choroba nosi znamiona choroby zawodowej; - brak monitowania jednostki orzeczniczej od dnia [...] września 2019 r. (data odbioru pisma Inspektor Sanitarny z dnia [...] września 2019 r.) do dnia [...] stycznia 2020 r., tj. przez 122 dni, oraz od dnia [...] lutego 2020 r. (data odbioru pisma Inspektor Sanitarny z dnia [...] stycznia 2020 r.) do dnia [...] marca 2020 r., tj. przez 54 dni, w związku ze zwróceniem się do jednostki orzeczniczej z prośbą o wskazanie, czy przekazane w ww. pismach informacje mogą wpłynąć na treść wydanego orzeczenia lekarskiego. Na obowiązki organu w tym zakresie wskazywała również w swoich pismach sama Skarżąca, domagając się – nieskutecznie (między innymi pismami z dnia [...] lipca 2019 r., [...] września 2019 r., [...] stycznia 2021 r.), podjęcia przez organ czynności zmierzających do załatwienia jej sprawy. Takie działanie organu musiało zatem zostać uznane za przewlekłe, a zważywszy na zbyt długotrwałe i nieefektywne jego prowadzenie przewlekłość należało uznać za rażącą. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Inspektor Sanitarny dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a uznał, ze przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega wątpliwości, że tak długi okres prowadzenia postępowania miał dla Skarżącej negatywne konsekwencje związane z długim okresem oczekiwania na rozstrzygnięcie i koniecznością podejmowania dodatkowych czynności związanych z przyspieszeniem tego postępowania. Tym samym za zasadne sąd uznał żądanie Skarżącej przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., nie podzielił jednak stanowiska Skarżącej w przedmiocie jej wysokości. Ta bowiem zdaniem sądu powinna nawiązywać do realiów sprawy i stanowić zindywidualizowane, wynikające z analizy sytuacji strony, będącej konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania, zadośćuczynienie za oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy. Określając wysokość sumy pieniężnej sąd wziął zatem pod uwagę czas trwania postępowania, jak i okoliczność, że na skutek opieszałości organu Skarżąca musiała podejmować szereg działań, aby doprowadzić do wydania decyzji w sprawie. Z drugiej jednak strony należało uwzględnić fakt, iż zakończenie sprawy i wydanie decyzji w tym przypadku nie zależało od samego organu, bowiem decyzja ta musiała być oparta na uprzednim rozstrzygnięciu organu orzeczniczego, który w tym wypadku też należycie nie współdziałał z organem, który miał wydać decyzję, ogólnikowo stwierdzając, iż podnoszone przez Skarżącą kolejne argumenty niczego nowego do sprawy nie wnoszą. W tych okolicznościach sprawy sąd uznał, iż przyznana Skarżącej od organu suma pieniężna w wysokości [...] zł stanowi odpowiednią rekompensatę za przewlekłe prowadzenie postępowania. Odnosząc się do stawianego w skardze zarzutu bezczynności, Sąd podkreśla, że nakazanie organowi określonego działania, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji publicznej nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Sąd rozpatrujący skargę na bezczynność organu bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wniesienia skargi oraz w dacie orzekania. W sytuacji wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe. Skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, to Sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] nie stwierdził choroby zawodowej u E. Z.. Mając na uwadze powyższe, postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności organu należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono, jak w pkt I sentencji wyroku.