II SA/Gl 918/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu I. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta K. nakazał właścicielom nieruchomości stanowiącej działki o nr 1 i 2 : M. S. - właścicielce nieruchomości stanowiącej działkę o nr 1 obręb P. oraz D. i M. S. - współwłaścicielom działki o nr 2 obręb P. , przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania części w/w nieruchomości z przeznaczeniem pod tereny rolnicze bez prawa zabudowy (symbol planu Rp) zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy i Miasta K. z dnia [...] (Dz. Urz. woj. śląskiego nr 2, poz. 31 z dnia 13 sierpnia 2008r.) przez usunięcie wszelkich naniesień niezgodnych z tym przeznaczeniem, w terminie do dnia 31 maja 2021 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożył D. S. a także jego pełnomocniczka. Ta ostatnia zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie: - art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie u.p.z.p.) poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie; - art. 28 k.p.a. poprzez przyznanie osobie trzeciej (I. N. ) statusu strony - w sytuacji braku legitymacji do działania w sprawie osoby, która powiadomiła organ o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowanie w sprawie z uwagi na brak u tej osoby interesu prawnego w zakresie objętym złożonym wnioskiem; - art. 6,7,7a §1, 8,9,11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie; - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż nastąpiła zmiana przeznaczenia części działki względem dotychczasowego wykorzystania, jak też błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż utwardzenie terenu służy wykorzystaniu części nieruchomości na parking dla samochodów ciężarowych. W odwołaniu złożonym osobiście D. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zaskarżoną obecnie decyzją uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości toczy się z urzędu. Zatem zarzut naruszenia (w zakresie wszczęcia postępowania), art. 28 k.p.a. jest niezasadny. Dalej podkreśliło, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest możliwe również w przypadku obowiązywania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tu powołało się na wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2882/15, z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1028/16, z dnia 3 lutego 2017 r. II OSK 1250/15. Uzasadniając podjęcie rozstrzygnięcia kasatoryjnego organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy. Oględziny na przedmiotowej nieruchomości miały miejsce w lipcu 2020 r. natomiast decyzja została wydana w [...]r. Mimo, iż między oględzinami, a wydaniem decyzji w sprawie upłynął znaczny czas, to organ nie zweryfikował czy stan na nieruchomości uległ zmianie. Podkrślił, iż w aktach sprawy znajduje się pismo D. i M. S. z dnia [...]. w którym strony zobowiązują się do dobrowolnego uporządkowania terenu. Również w odwołaniu złożonym osobiście D. S. wskazuje, iż teren zostanie uporządkowany. Podczas oględzin w lipcu 2020r. nie został sporządzony żaden materiał zdjęciowy, który obrazowałby ówczesny sposób zagospodarowania terenu. Organ nie poczynił również ustaleń w jaki sposób teren był użytkowany wcześniej. Zalegające w aktach sprawy fotografie nie są opisane i brak jest informacji z jakiego źródła pochodzą. W ocenie organu odwoławczego nie został ustalony status osoby, w wyniku zawiadomienia której, doszło do wszczęcia postępowanie. Nie wiadomo, czy posiada ona interes prawny w zapadłym rozstrzygnięciu. Ponadto organ w treści decyzji wskazuje, iż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza utwardzenia terenu z przeznaczeniem na parking dla samochodów ciężarowych. Jednocześnie organ nie przywołał zapisów planu dotyczących terenów oznaczonych symbolem Rp (§ 43 uchwały) i nie dokonał ich wykładni. Zdaniem składu orzekającego Kolegium, rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Prowadząc ponownie przedmiotowe postępowanie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę kwestie poruszone przez organ odwoławczy w treści uzasadnienia niniejszej decyzji i ustalić stan faktyczny w sprawie. W szczególności, w tym celu organ powinien rozważyć przeprowadzenie kolejnych oględzin nieruchomości, z których zostanie sporządzony protokół wraz z materiałem zdjęciowym obrazującym nieruchomość. Organ powinien również dokonać oceny ewentualnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu pod kątem przeznaczenia tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sprzeciw od tej decyzji złożył I. N. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się zmiany zaskarżonego aktu poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił SKO w Częstochowie, że jej decyzja nie miała charakteru merytorycznego, lecz zachowawczy, asekuracyjny, mijający się z celem istnienia organu drugiej instancji w sprawach samorządowych, jakim jest powołane do życia przez ustawodawcę kolegium odwoławcze, a to zaś spowodowało konieczność wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie, albowiem taka decyzja administracyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego wymaga kontroli formalnej ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pozostała część uzasadnienia odwołania stanowi polemikę z zarzutami podniesionymi w odwołaniu przez D.S.. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), dalej jako "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej także "sprzeciwem od decyzji". Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie, nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Oceniając w ramach granic sprawy (art. 134 p.p.s.a.) zasadność wydania decyzji kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Rozstrzygana sprawa dotyczy samowolnej zmiany zagospodarowania terenu. A takiej sytuacji organ wykonawczy gminy, działając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Zatem rozstrzygając w takim przypadku powinien ustalić poprzedni sposób zagospodarowania nieruchomości oraz sposób obecny. Konieczne jest również ustalenie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeśli taki plan został uchwalony. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest prawidłowe. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji nie dokonał kluczowych ustaleń w sprawie. Dotyczą one uprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości oraz wykładni odpowiednich przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od tego organ I instancji dopuścił się znaczących uchybień w odniesieniu do aktualnego sposobu zagospodarowania nieruchomości (w tym sporządzenia odpowiedniej dokumentacji fotograficznej i udokumentowania oględzin). Podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego w takiej sytuacji naruszałoby zasadę prawdy obiektywnej. Uzupełnienie postępowania dowodowego, ze względu na jego zakres, stanowiło by zaś naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.