II SA/Ke 336/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie kary pieniężnej za złożenie po terminie sprawozdania przez podmiot odbierający odpady komunalne oddala skargę. Decyzją z dnia 7 marca 2018 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania S. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. C. Przedsiębiorstwo U., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 9 listopada 2017 r. znak: [...] nakładającą na P. S. C. karę pieniężną za przekazanie po terminie sprawozdania określonego w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w wysokości 6500zł. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że przedsiębiorca S. C. posiada wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta i Gminy J., zgodnie z wpisem nr [...]. Prowadzi działalność polegającą na odbiorze i zagospodarowaniu odpadów komunalnych jako podwykonawca firmy E. Sp. J.– operatora odbierającego odpady komunalne z Miasta i Gminy J.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło art. 9n ust. 1 – 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2017, poz. 1289), dalej jako: u.c.p.g., w tym ust. 6 stanowiący, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe. Dokonując wykładni pojęcia "podmiot odbierający odpady komunalne", zdaniem organu należy odwołać się do szerszego kontekstu uwzględniając regulacje zawarte w art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9c ust. 1 u.c.p.g. Zgodnie z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu, Ustawodawca używając tego zwrotu ma na myśli nie tylko oznaczenie pewnej czynności faktycznej (odbieranie odpadów komunalnych) przez przedsiębiorcę, ale także oznaczenie rodzaju czynności, która dany podmiot prowadzi lub zamierza prowadzić (działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych). Za takim rozumieniem art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. tzn. że administracyjnej karze pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podlega nie tylko podmiot faktycznie odbierający odpady komunalne, ale także podmiot, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest podmiotem/przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, chociaż takiej działalności faktycznie nie wykonuje przemawia również wykładnia celowościowa. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawozdawczy ciążący na danym podmiocie/przedsiębiorcy nie tylko umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wywiązanie się z obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 9q u.c.p.g., ale także pozwala na realizację przyjętej przez ustawodawcę zasady wykreślania z rejestru działalności regulowanej tych podmiotów/przedsiębiorców, w stosunku do których stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem (art. 9j ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.). SKO uznało, że w rozumieniu u.c.p.g. podmiotem odbierającym odpady jest przedsiębiorca S. C.. Z tego względu, mając na uwadze okoliczność, że nie zbierał odpadów w imieniu własnym, powinien stosownie do treści art. 9n ust. 6 u.c.p.g. za I półrocze 2017 r. złożyć sprawozdanie zerowe. E. sp. J. złożył terminowo sprawozdanie, które zawiera dane z usługi realizowanej na podstawie umowy nr [...] z dnia 29.12.2017 r. i dotyczy ono wszystkich odpadów zebranych w I półroczu 2017 zarówno przez ten podmiot jak i P. S. C. – działające jako podwykonawca E. Sp. J. z odrębnym wyszczególnieniem odpadów zbieranych przez obydwa podmioty. Skoro sprawozdanie zerowe za I kwartał 2017 r. skarżący złożył w dniu 5.10.2017 r., a więc 65 dni po terminie, to zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. podlega karze pieniężnej w wysokości 100zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż 365 dni. W ocenie organu, brak możliwości miarkowania opisanej kary wynika z regulacji zawartej w art. 9zc, która dopuszcza miarkowanie w przypadku kar pieniężnych wymienionych w tym przepisie, natomiast nie dotyczy kar pieniężnych ustalanych na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Tym samym organ nie uwzględnił argumentacji odwołującego się przedsiębiorcy zmierzającej do wykazania, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nie jest on podmiotem zobowiązanym do składania odrębnego sprawozdania na podstawie art. 9n u.c.p.g. SKO wskazało także na możliwość skorzystania z instytucji umorzenia kary administracyjnej w oparciu o przepisy art. 67b i nast. ustawy Ordynacja podatkowa. Skargę na decyzję Kolegium złożył przedsiębiorca S. C. zarzucając podjętemu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a) art. 9n ust. 1, 2 u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że skoro podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości korzysta z usług podwykonawcy, to również ten podwykonawca winien złożyć stosowne sprawozdanie, podczas, gdy to właśnie główny wykonawca jako podmiot odbierający odpady komunalne przedkłada stosowne sprawozdanie z odbioru odpadów uwzględniając również odpady zebrane przez tego podwykonawcę, w danym okresie, co zwalnia podwykonawcę z obowiązku złożenia sprawozdania, b) art. 9n ust. 6 u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że podwykonawcę podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości należy traktować jako podmiot który nie odbiera odpadów i w konsekwencji winien złożyć sprawozdanie zerowe, podczas, gdy w rzeczywistości nie można uznać, że podwykonawca jest podmiotem który nie odbiera odpadów komunalnych skoro w zakres jego działań wchodził fizyczny odbiór odpadów u źródła i przewóz tak zebranych odpadów do instalacji, c) art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9zb ust. 1 w zw. z art. 9zd u.c.p.g., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej w wysokości 6500zł za przekazanie sprawozdania po terminie, podczas gdy skarżący w ogóle nie był zobowiązany do złożenia sprawozdania zerowego, 2. naruszenie przepisów postępowania: d) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, a polegających na uznaniu skarżącego jako podmiotu który nie odbierał odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 9n ust. 6 u.c.p.g. i w związku z tym winien on przedłożyć w terminie sprawozdanie zerowe, podczas, gdy skarżący jako podwykonawca dokonywał faktycznego odbioru odpadów "u źródła" i przekazywał do odpowiedniej instalacji co potwierdza zakres umowy podwykonawstwa, miesięczne raporty wykonania usługi przekazywane wraz z comiesięczną fakturą do Gminy J. oraz karty przekazania odpadów wystawionych przez instalacje na skarżącego w tym spornym okresie, co zupełnie umknęło uwadze organów obu instancji, e) Art. 7a § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, a polegające na braku rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej zawartej w art. 9n ust. 1 i 2 oraz ust. 6 na korzyść skarżącego jako podwykonawcy odbierającego odpady komunalne i w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej w wysokości 65000zł, podczas, gdy nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Mając powyższe zarzuty na uwadze, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia 9.11.2017 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2017., 2188 t.j.), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017 r.,1369 t.j.), dalej jako: "P.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Natomiast w przypadku, gdy skarga nie jest zasadna, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., sąd skargę oddala. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2017 r.,1289 z późn. zm., dalej jako u.c.p.g.). Zgodnie z art. 9n ust. 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań, przy czym w myśl art. 9n ust. 2 u.c.p.g. sprawozdanie należy przekazać wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy. Stosownie natomiast do art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Zauważyć należy, że działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (art. 9b ust. 1 u.c.p.g). Rejestr działalności regulowanej w powyższym zakresie prowadzi wójt, burmistrz, prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości (ust. 2 art. 9b). Szczegółowe dane jakie zamieszcza się w rejestrze zawiera ust. 4 art. 9b, w tym m.in. określenie rodzaju odbieranych odpadów komunalnych (pkt 4 ). Zgodnie z art. 9c ust. 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Zatem uzyskanie wpisu do rejestru prowadzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego jest warunkiem sine qua non prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na danym terenie. Przepisy u.c.p.g. oraz przepisy odrębne tj. ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U.2017.,1579 t.j.), nie zawierają ograniczeń co do podwykonawstwa w procesie zamówień publicznych, a tym samym dopuszczają udział podwykonawców. Obowiązek udzielenia zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wynika wprost z art. 6d ust. 1 u.c.p.g. Regulacja art. 9c ust. 1 prowadzi do wniosku, że obowiązek uzyskania wpisu o którym wyżej mowa, ciąży zarówno na podmiocie, który sam prowadzi działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, jak i na podwykonawcy tego typu usług. Co więcej, w przypadku zakończenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych, przepis art. 9i u.c.p.g. nakłada na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, obowiązek złożenia do właściwego wójta, burmistrza, prezydenta miasta, w terminie 14 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania tej działalności, wniosku o wykreślenie z rejestru. W świetle zaprezentowanych unormowań, to wpis do rejestru decyduje o tym, czy przedsiębiorca prowadzi czy też zamierza prowadzić działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W rezultacie każdy kto posiada wpis jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań o jakich mowa w art. 9 n ust. 1 u..c.p.g., zaś w przypadku określonym w art. 9n ust. 6 – sprawozdań zerowych. Nie jest przy tym istotne czy działalność prowadzi we własnym imieniu czy też jako podwykonawca. Potwierdzeniem tego stanowiska jest dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), nowelizacja m.in. art. 9n u.c.p.g. w ten sposób, że dodano ustęp 6 o następującej treści: "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe". Wskazana nowelizacja, która weszła w życie w dniu 1 lutego 2015 r. powoduje, że w obecnym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorca wpisany do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdań bez względu na okoliczność faktycznego jej wykonywania. W rezultacie w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. podmiot, o którym mowa w ust. 1 art. 9n ustawy z 1996 r. czyli "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" ma obowiązek złożyć sprawozdanie zerowe nawet jeżeli w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli, w swoim imieniu, a tylko jako podwykonawca. Stosownie bowiem do ust. 6 art. 9n okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a jedynie sprawia, iż składa on sprawozdanie zerowe. Stanowisko takie uznać należy za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., II OSK 2321/16). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący posiada wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta i Gminy J., nr wpisu : [...]. Sprawozdanie zerowe za I półrocze 2017 r. powinno być złożone do dnia 31 lipca 2017 r., a zostało złożone dopiero w dniu 5 października 2017 r. Okoliczność, że główny wykonawca tj. E. Sp.J. złożył terminowo swoje sprawozdanie, w którym wyszczególnił odrębnie odpady zbierane przez skarżącego na podstawie umowy nr 33/2016 z dnia 29.12.2017, pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości złożenia sprawozdania przez skarżącego. W związku z powyższym w ocenie Sądu zasadne było uznanie przez organy, że skarżący nie wywiązał się w terminie z nałożonego przez ustawodawcę obowiązku składania sprawozdań zerowych, o których mowa w art. 9n ust. 6 u.c.p.g., co skutkowało nałożeniem kary administracyjnej. Kara ta w łącznej wysokości 6500 zł, została wymierzona w sposób prawidłowy i zgodny z przytoczonymi wyżej przepisami u.c.p.g. Wbrew zarzutom skargi nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny ustalony został w oparciu materiał dowodowy, który jest kompletny i stanowił wystarczającą podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że organy nie zastosowały art. 7a § 1 kpa nie stanowi naruszenia dającego podstawę Sądowi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przyjąć należy, że o istnieniu wątpliwości co do treści normy prawnej można mówić dopiero wówczas, gdy po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów, z uwzględnieniem pierwszeństwa wykładni językowej, treść normy prawa nadal budzi wątpliwości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na stwierdzenie, że Kolegium miało wątpliwości co do interpretacji pojęcia podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na gruncie niniejszej sprawy. Natomiast nawet jeżeli uznać, że takie wątpliwości powinien powziąć organ odwoławczy, co zdaniem skarżącego obligowałoby organ do zastosowania art. 7a § 1 kpa, to Sąd rozpoznający niniejszą sprawę takich wątpliwości nie miał, co oznacza że niezastosowanie wskazanego przepisu nie byłoby uchybieniem mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.