II SAB/Kr 119/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. K. i B. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Inspektor Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w załatwieniu wniosku Z. K. i B. K. z dnia 18 stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Z. K. i B. K. kwoty po 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 24 kwietnia 2021 r. Z. K. i B. K. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w zakresie załatwienia ich wniosku z dnia 18 stycznia 2021 r. (otrzymanego przez organ w dniu 26 lutego 2021 r.) o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, 2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż informacja, o którą zwróciły się skarżące nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, 3) art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, 4) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez niezgodne z prawem zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Skarżące wniosły o: 1) zobowiązanie Inspektor Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 7 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu – PINB w N. T. na rzecz skarżących wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżące wnioskiem z dnia 18 stycznia 2021 r. wystąpiły do PINB w N. T. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie skarżącym kserokopii dokumentów oraz udzielenia informacji dotyczących: I. samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych – budynków gospodarczych i garażowych, wiat po roku 1995 posadowionych na nieruchomości stanowiących obecnie zmod. działki ewid.nr [...], [...], [...], położone w L. M. (obiekty te wymagają pozwolenia na budowę); II. samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego jednorodzinnego 3 kondygnacyjnego na nieruchomości stanowiącej zmod. działki ewid. nr [...], [...], [...] położonej w L. M. , a to: 1. pozwolenia na budowę obiektów budowlanych, jakim są obiekty budowlane określone w punkcie l oraz w punkcie II tegoż wniosku na nieruchomościach stanowiących zmod. działki ewid.nr [...], [...], [...] położone w L. M. jak również pozwolenia na ich użytkowanie (niezależnie w jakiej formie zostało wydane: decyzja, inny akt prawny, zawiadomienie, inny dokument) na zmod. działkach ewid. nr [...], [...], [...] położonych w L. M. , gdyż organ PINB dysponuje tymi dokumentami z uwagi na fakt, iż prowadzi postępowanie wyjaśniające w przedmiotowym zakresie; 2. protokołów z przeprowadzonej kontroli w terenie w przedmiocie wzniesionych samowolnie obiektów budowlanych, o których mowa w punkcie l i II tegoż wniosku na nieruchomościach stanowiących zmod. działki ewid.nr [...], [...], [...] położonych w L. M. , 3. jakie czynności organ wykonał w zakresie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wzniesionych samowolnie obiektów budowlanych, o których mowa w punkcie l i II tegoż wniosku na nieruchomościach stanowiących zmod działki ewid.nr [...], [...], [...] położonych w L. M. , 4. na jakim etapie są obecnie, prowadzone czynności wyjaśniające w zakresie samowoli budowlanych wzniesionych na zmod. działkach ewid. nr [...], [...], [...] położonych w L. M. , o których mowa w punkcie I i II tegoż wniosku. Skarżące podały dalej, że PINB zawiadomieniem z dnia 26 marca 2021 r. stwierdził, że protokoły z przeprowadzonej przez PINB kontroli są wewnętrznymi dokumentami instytucji i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., zaś w celu pozyskania informacji o pozwoleniu na budowę należy zwrócić się do Starostwa Powiatowego w N. T.. Zdaniem skarżących żądana informacja związana jest z działalnością organu administracji publicznej i to w sferze władzy publicznej i jest informacją publiczną. Także dokumenty wytworzone w postępowaniu skargowym są jednak dokumentami urzędowymi, do których zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o informacji publicznej. Z art. 6 ust. 1 pkt 4a tej ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. A zatem protokoły z kontroli stanowią informacje publiczną w myśl przepisów o u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Potwierdził, że w dniu 26 lutego 2021 r. otrzymał wniosek skarżących datowany na dzień 18 stycznia 2021 r., w którym domagały się one udostępnienia informacji publicznej w sprawie "samowoli wzniesionych obiektów budowlanych – budynków gospodarczych i garażowych, wiat po roku 1995 posadowionych na nieruchomości stanowiących obecnie zmod. działki ewid.nr [...], [...], [...], położone w L. M. ...". PINB zawiadomieniem z dnia 26 marca 2021 r. poinformował skarżące, że: 1. w celu pozyskania informacji o pozwoleniu na budowę należy zwrócić się do Starostwa Powiatowego w N. T. (...); 2. Protokoły z przeprowadzonej przez PINB kontroli są wewnętrznymi dokumentami instytucji i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.; 3. W trwającym postępowaniu przeprowadzono kontrolę w terenie i wezwano inwestora do złożenia wyjaśnień; 4 postępowanie ww. sprawie jest w toku. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że skarżące błędnie zinterpretowały zawiadomienie z dnia 26 marca 2021 r. znak: [...] Skarżące głównie oparły swoją skargę na zarzucie odmowy informacji twierdząc, że PINB w N. T. uznał dokumenty, o które wnioskują za niebędące informacją publiczną. Tymczasem organ nie kwestionuje tego, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną, lecz stoi na stanowisku, że nie są to informacje publiczne, o jakich mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, które muszą zostać udostępnione każdej osobie. Takimi informacjami publicznymi, których organ nie musi udostępnić są m.in. akta postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej – w tym także postępowania skargowego. Wynika to ze specyfiki przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, które nie mają zastosowania, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. Taką ustawą jest m.in. kodeks postępowania administracyjnego, w której znajdują się przepisy mające charakter lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Gdyby wgląd do akt postępowania prowadzonego przez organ administracyjny był powszechny na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to zupełnie bezprzedmiotowe byłyby regulacje zawarte w kodeksie. Z tego względu, zdaniem PINB, nie można zaakceptować sytuacji, że np. strona postępowania miałaby trudniejszy dostęp do akt administracyjnych niż osoby niebędące stronami – choćby do wydania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów, zgodnie z przepisami kodeksu, wymagane jest wykazanie ważnego interesu. Zdaniem organu, nie zachodzi w tej sprawie bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej – także tej, która podlega udostępnieniu w innym trybie aniżeli przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji bowiem podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie "zwykłym" pismem, a nie wydając decyzję, o której mowa w u.d.i.p. Z kolei w odniesieniu do nieudostępnienia przez organ pozwolenia na użytkowanie obiektów, o które wnosiły skarżące, stwierdzono, że PINB ich nie posiada w swoich zasobach. Skarżące były o tym zawiadomione w dniu 26 marca 2021 r. poprzez poinformowanie o prowadzeniu postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Ewentualnie, gdyby Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność jednak zaistniała, organ wniósł o uznanie, iż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa, powinno być zatem interpretowane ściśle. W niniejszej sprawie organ nie udostępnił żądanych przez skarżące informacji, o czym poinformował skarżące w piśmie z dnia 26 marca 2021 r. uznając, że właściwą formą jest zawiadomienie, a nie decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm. – dalej "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy – wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). We wniosku z 18 stycznia 2021 r. (data wpływu do organu 26 lutego 2021 r.) skarżące zwróciły się do Inspektor Nadzoru Budowlanego o przekazanie skarżącym kserokopii dokumentów oraz udzielenia informacji dotyczących: I. samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych (...) w L. M. (obiekty te wymagają pozwolenia na budowę); II. samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego (...) w L. M. , a to: 1. pozwolenia na budowę obiektów budowlanych (...), gdyż organ PINB dysponuje tymi dokumentami z uwagi na fakt, iż prowadzi postępowanie wyjaśniające w przedmiotowym zakresie, 2. protokołów z przeprowadzonej kontroli w terenie przedmiocie wzniesionych samowolnie obiektów budowlanych, o których mowa w punkcie l i II tegoż wniosku (...), 3. jakie czynności organ wykonał w zakresie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wzniesionych samowolnie obiektów budowlanych, o których mowa w punkcie l i II tegoż wniosku (...), 4. Na jakim etapie są obecnie, prowadzone czynności wyjaśniające w zakresie samowoli budowlanych(...), o których mowa w punkcie I i II tegoż wniosku. W ocenie Sądu, skarga jest zasadna, a argumenty w niej przedstawione trafne – aczkolwiek tylko w zakresie, w jakim dotyczą protokołów kontroli. W szczególności rację mają skarżące, że dokumenty wytworzone przez organ nadzoru budowlanego w następstwie podejmowanych działań kontrolnych (wywołanych zawiadomieniem) są dokumentami urzędowymi, do których zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o informacji publicznej. Z art. 6 ust. 1 pkt 4a tej ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Protokoły z przeprowadzonej przez organ kontroli dotyczące budowy obiektu budowlanego stanowią informację publiczną w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Inspektor Nadzoru Budowlanego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W zawiadomieniu z dnia 26 marca 2021 r organ nieprawidłowo kwalifikuje żądane informacje do dokumentów, które stanowią wewnętrzną dokumentację instytucji i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl ust. 2 art. 13, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie podmiot, do którego pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. (data wpływu do organu 26 lutego 2021 r.) zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej nie podjął w związku z tym wnioskiem żadnych działań do dnia 26 marca 2021 r., kiedy zawiadomił skarżące, m.in. o tym że żądane dokumenty stanowią wewnętrzną dokumentację, a nie stanowią informacji publicznej. Zawarta w punkcie 2 zawiadomienia odpowiedź organu jest nieprawidłowa. Organ – w tym zakresie –pozostaje zatem w bezczynności. Implikuje to zasadność zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni, wynikającym z powołanego wyżej art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (pkt I sentencji wyroku). Termin ten, stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a., liczy się od dnia doręczenia organowi akt. Zdaniem Sądu, uznać należy, że w pozostałym zakresie (tj. poza protokołami kontroli) organ prawidłowo udzielił skarżącym informacji względnie zawiadomił skarżące, iż nie posiada odnośnych dokumentów. W pkt II sentencji wyroku orzeczono, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Oceniając, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, trzeba mieć na względzie całokształt okoliczności sprawy. Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim okres bezczynności, który nie miał charakteru długotrwałego. Organ udzielił odpowiedzi na wniosek i pozostawał w przekonaniu, że w ten sposób załatwił wniosek, co zwalnia go z podejmowania jakichkolwiek dalszych czynności w sprawie. Przekonanie to, choć błędne, prowadzi do wniosku, że dalsza bezczynność organu nie może zostać uznana za rażącą (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2021 r., II SAB/Kr 118/21, CBOSA). O kosztach orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.