III SA/Gl 988/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu "A" w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2019 oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z [...] r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej jako strona skarżąca, Spółka), uchylił decyzję Prezydenta Miasta J. z [...] r., nr [...], w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2019 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ administracji I instancji. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...]r. nr [...] Prezydenta Miasta J. określił stronie skarżącej, jako organowi prowadzącemu B w J. wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł za 2019 r. Organ I instancji określił terminy naliczania odsetek za zwłokę od dotacji wykorzystanych w 2019 r. niezgodnie z przeznaczeniem, a podlegających zwrotowi do budżetu Miasta J. poprzez przyporządkowanie datom określonych kwot. Organ administracji I instancji zakwestionował jako niezgodne z przeznaczeniem dotacji wydatki na: 1. Wynagrodzenia dyrektora i wicedyrektora, nauczycieli i pracowników administracyjnych w kwocie [...]zł z czego: a. [...]zł w związku z przekroczeniem miesięcznego limitu wynagrodzenia dyrektora b. [...]zł stanowiących wynagrodzenie wicedyrektora szkoły, które to stanowisko nie zostało przewidziane w statucie szkoły, a zadania wicedyrektora pokrywają się z zadaniami dyrektora, c. pozostała część z uwagi na nieudokumentowanie zatrudnienia w placówkach w charakterze nauczyciela lub pracownika administracyjnego, wynagrodzenia dla "członków" Spółki z tytułu wykonywania nieudokumentowanych czynności na rzecz szkoły; 2. Wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego w kwocie [...] zł, w tym: a. wydatki na pokrycie kosztów usług świadczonych przez C Sp. z o.o. b. szkoleń pracowników i dojazdów na szkolenia 3. Wydatki eksploatacyjne – [...]zł 4. Wydatki związane z najmem pomieszczeń – [...]zł 5. Wydatki na remont – [...]zł. W piśmie z [...]r. Spółka wniosła do Prezydenta Miasta J. o uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji z [...]r. poprzez wskazanie terminu zwrotu kwoty oraz wskazanie okresów, w których nie powinny być naliczone odsetki. Postanowieniem z [...]r. Prezydent Miasta uzupełnił decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że zobowiązanie powstało z mocy prawa z dniem doręczenia decyzji i powinno zostać wykonane w ciągu 15 dni od jej doręczenia. Pismem z [...]r. strona skarżąca, za pośrednictwem pełnomocnika, złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Decyzją z [...]r. r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w wyniku rozpoznania odwołania Strony, uchyliło zaskarżoną decyzję Organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał przede wszystkim na brzmienie przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17 zwana dalej: u.f.z.o.) i wynikający z nich obowiązek wykorzystania dotacji na cele przewidziane art. 35 ust. 1 u.f.z.o. W oparciu o ten przepis organ wywiódł, że dotacja ta może być przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie: - 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 u.st. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. I, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1, - 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978, z późn. zm.), 2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach, c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania. Cytowany przepis przy określeniu dotowanych wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego szkołę odwołuje się do kolejnych przepisów. Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; 3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, 1495, 1571, 1655 i 1680 oraz z 2020 r. poz. 568), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; 6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki; 7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych (art. 10 ust. 1 Prawo oświatowe). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, ponieważ w sprawie zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części, w tym także uwzględnienia dokumentów załączonych do odwołania, które mogą rzutować na decyzję pierwotną. Do odwołania załączono bowiem szereg dokumentów, które mogą rzutować na decyzję pierwotną. Dołączono bowiem świadectwo pracy dla J.S., z którego wynika, że świadczyła pracę również w roku 2019. W kwestii zasadności pokrycia z dotacji wydatków na wynagrodzenie wicedyrektora oraz spółek C sp. z o.o. i D sp. z o.o. Kolegium dało wiarę twierdzeniom strony, że powołanie wspólnego dyrektora i wicedyrektora dla wszystkich szkół wiązało się z koniecznością dodatkowej pomocy odrębnych podmiotów. Przedmiotem sporu było jednak to, w jakim zakresie wydatki te mogły być finansowane z dotacji oświatowej. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę że dotowane wydatki podmiotów zewnętrznych pokrywają się z zadaniami organu prowadzącego szkołę, dyrektora i innych pracowników. Zdaniem Kolegium z przepisów prawa nie wynika nakaz, by dyrektor ani organ prowadzący szkołę realizował swoje obowiązki osobiście. Zgodnie z art. 10 ust. 2 Prawa oświatowego, w celu wykonywania zadań organy prowadzące szkoły i placówki mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek. Możliwe jest więc zlecenie tych zadań innym osobom, organom i zewnętrznym podmiotom. Jednakże przyjęcie takiej formy nie może spowodować podwójnego finansowania. Zatem organ mógł zakwestionować powyższe wydatki, ale tylko w takim zakresie, w jakim ustaliłby, że to samo zadanie zostało podwójnie sfinansowane z dotacji przez różne podmioty. Nie jest wystarczające potencjalne stwierdzanie, że skoro dyrektor był w pracy, to powinien pewne zadania wykonywać, a więc wynagrodzenie wicedyrektora lub innych spółek w tym zakresie nie mogło być finansowane z dotacji. Wręcz odwrotnie - skoro pewne zadania zostały zlecone innym podmiotom, to dyrektor ich samodzielnie lub w ogóle nie wykonywał i to niezależnie od tego, czy był w pracy i otrzymał wynagrodzenie. Ponadto nie jest przekonujące stwierdzanie, że skoro umowę najmu podpisał prezes zarządu organu prowadzącego, to spółka C nie działała w tym zakresie. Podobnie, to, że faktury za materiały dydaktyczne czy sprzęt wystawiane są bezpośrednio przez sprzedających na rzecz organu prowadzącego nie oznacza, że C sp. z o. o. nie podejmowała zadań w zakresie zapewnienia na rzecz i koszt szkoły wyposażenia lokali szkoły w potrzebne dla jej prawidłowego funkcjonowania sprzęty i materiały. Zlecenie części zadań dyrektora na wicedyrektora jest standardową praktyką, na co słusznie zwrócono uwagę w odwołaniu. Czym innym jest też działanie doradcze w ramach wewnętrznych jednostek organizacyjnych, a czym innym podejmowanie konkretnych decyzji przez właściwego w tym zakresie dyrektora. W konsekwencji zakwestionowanie powyższych wydatków w ocenie organu odwoławczego okazało się przedwczesne. W ocenie Kolegium nie wyjaśniono, czy powyższe wydatki były podwójnie finansowane z dotacji. Takie ustalenie wymaga analizy danych widocznych na fakturach oraz ewentualnego wezwania strony lub przedstawicieli spółek do wyjaśnienia, co wchodziło w zakres wykonanej usługi. Ponadto rozbicie zadań dyrektora na kilka podmiotów nie może skutkować pominięciem maksymalnych stawek wynagrodzenia, jakie otrzymałby dyrektor, jeśliby wykonywał swoje zadania osobiście. Zatem suma wydatków na zadania dyrektora, które wykonały inne podmioty, z wynagrodzeniem dyrektora nie może przekroczyć maksymalnych miesięcznych i rocznych stawek przewidzianych na wynagrodzenie dyrektora. Ustalenie tych sum również wymaga dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy odnosząc się do zakwestionowanych przez organ I instancji kosztów szkoleń nie wskazał SKO, że strona dotowana nie przedłożyła wymaganych dokumentów. Jeden z programów szkolenia nie pozwolił uznać, że zorganizowane przedsięwzięcie służyło kształceniu. Wydatki poniesione na taki cel zaś nie mogą być klasyfikowane jako zadanie w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w rozumieniu art. 35 ufzo. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji te braki postępowania dowodowego będą mogły być uzupełnione przez stronę. We wniesionym do tutejszego Sądu sprzeciwie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania, a jednocześnie: - organ w sposób nieprawidłowy określił okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uznając, że przy badaniu zgodności z przeznaczeniem wydatków na wynagrodzenie wicedyrektora, C Sp. z o.o. i D Sp. z o.o. suma wydatków na zadania dyrektora, które wykonały inne podmioty, z wynagrodzeniem dyrektora nie może przekroczyć maksymalnych miesięcznych i rocznych stawek przewidzianych na wynagrodzenie dyrektora, w sytuacji gdy brak jest podstaw prawnych do przyjęcia takich wniosków, a tym samym wskazania takiego działania w wytycznych dalszego postępowania przez organ I instancji; - organ przedwcześnie merytorycznie rozpoznał sprawę przyjmując za zasadne zastrzeżenia organu I instancji, co do niezgodności z przeznaczeniem części wydatków, w tym związanych z organizacją szkoleń dla pracowników. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podtrzymała przedstawione w toku postępowania administracyjnego wyjaśnienia na potwierdzenie zgodności z przeznaczeniem wydatków przedstawionych do rozliczenia dotacji w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy zaś, jej zdaniem, wykroczył poza zakres orzekania kastatoryjnego, albowiem rozstrzyganie kwestii merytorycznych na tym etapie postępowanie świadczy niekonsekwencji procesowej organu. Organ z jednej strony wskazuje na potrzebę wyeliminowania z obrotu decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji, aby ten na nowo rozpoznał sprawę, a z drugiej strony usiłuje sam ją rozstrzygnąć merytorycznie. Powyższe pozostaje w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania, a także z charakterem rozstrzygnięcia kastatoryjnego. Organ odwoławczy, przekazując na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może narzucać temu organowi treści przyszłego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Sprzeciw jest niezasadny. Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zakres rozpoznania sprzeciwu wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako p.p.s.a.), stanowiąc, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że organ odwoławczy wyda powyższą decyzję, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: po pierwsze - postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania jej sprawy do ponownego rozpatrzenia dojdzie, gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 728–729; zob. także J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian Kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). Wystąpienie podanych wyżej naruszeń przepisów postępowania niewątpliwie spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Tymczasem skarżąca we wniesionym sprzeciwie argumentowała, że wyznaczenie przez organ odwoławczy zakresu, w jakim postępowanie dowodowe winno zostać uzupełnione stanowi konsekwencję przyjęcia przez organ określonej wykładni przepisów prawa materialnego, w tym przypadku art. 35 u.f.z.o. Wykładnia ta ,zdaniem skarżącej, jest błędna. W trybie sprzeciwu jednak Sąd nie bada prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanych przez organ w decyzji. Sąd jest zobligowany do ustalenia, czy stwierdzone braki w materiale dowodowym były na tyle istotne, że niemożliwym było ich usunięcie przez organ odwoławczy. Badanie to, owszem, pozostaje ściśle powiązane z interpretacją przepisów prawa materialnego, jednakże chodzi tu o interpretację przyjętą przez organ w decyzji. To te przepisy bowiem wyznaczają zakres okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd rozpoznając sprzeciw nie może jednak tej wykładni kwestionować. Ocena prawidłowości zastosowania i wykładni prawa materialnego następuje dopiero w wyroku zapadłym w sprawie skargi od decyzji merytorycznej. Jeżeli zatem organ I instancji dokonał określonej interpretacji przepisu prawa materialnego, to rolą organu odwoławczego było tą interpretację ocenić. Jeżeli bowiem organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i wskazał braki postępowania dowodowego podlegające uzupełnieniu, to niewątpliwie musiał to uczynić przez pryzmat normy prawa materialnego mającej w sprawie zastosowanie. Uzupełnienie postępowania dowodowego nie może się odbywać w próżni, lecz zawsze winno odnosić się do przepisu mającego w sprawie zastosowanie. Badając zaś zakres stwierdzonych braków słusznie organ przyjął, że ich uzupełnienie nie może nastąpić w postępowaniu odwoławczym. Przede wszystkim organ wskazał na konieczność analizy materiału dowodowego dołączonego do odwołania, który mógł rzutować na decyzję organu. Uchybienia w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego były znaczne i niemożliwym było ich uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym. Wyjaśnienia bowiem wymagało rozdysponowanie posiadanych środków na wynagrodzenie dyrektora oraz C sp. z o.o. Skoro organ I instancji nie wyjaśnił, czy wydatki te były podwójnie finansowane z dotacji, to niezbędną jest analiza danych widocznych na fakturach oraz zachodzi konieczność wezwania strony do wyjaśnienia zaistniałych w tym zakresie wątpliwości. Ustalenie sum przeznaczanych na realizację zadań dyrektora wymaga dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nie bez znaczenia pozostaje ustalenie, czy i które wydatki poniesione w wyniku zawartych umów cywilnoprawnych zostały podwójnie sfinansowane. Te ustalenia zaś mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie wyjaśniono również w ocenie SKO, czy rzeczywiście w pewnych obszarach doszło do podwójnego sfinansowania wydatków, a takie ustalenie wymaga analizy danych ujawnionych na fakturach oraz wezwania do przedstawienia stosownych wyjaśnień. Dlatego też nie można uznać, że uzupełnienie materiału dowodowego mogło zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy. Podkreślenia wymaga, że w odwołaniu od decyzji skarżąca wskazywała na konieczność udokumentowania zakwestionowanych wydatków, do czego jednak nie doszło wskutek uniemożliwienia stronie złożenia stosownych wniosków dowodowych. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji o dane wskazane w decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.