IV SA/Po 748/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P. G. K. Sp. z o.o. z W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB") decyzją z dnia [...] lipca 2021 roku ([...]), na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 t.j., dalej jako "k.p.a."), uchylił w całości zaskarżoną decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2021 r. ([...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami wybudowania wodociągu przebiegającego przez działkę oznaczoną nr [...] w miejscowości W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie to zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 roku W. E. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej jako "PINB") o weryfikację i rozpatrzenie zgodności z obowiązującymi przepisami inwestycji polegającej na budowie rurociągu wodnego Ř 80 mm (oznaczonego na mapie zasadniczej jako [...]) na działce nr [...], do przepompowni na działce nr [...] obręb [...] w W.. W piśmie tym wskazano, że na mapie z dnia [...] września 1996 roku stanowiącej załącznik do pisma Burmistrza W. z [...] października 2000 roku (znak: [...]) na terenie stanowiącym działkę nr [...] jest uwidoczniony rurociąg wodny Ř 80 mm, zaznaczony jako [...]. Z kolei na mapie z wcześniejszego okresu, zatwierdzonej w dniu [...] lipca 1993 roku, w sprawie [...], na ul. [...] jest uwidoczniony rurociąg wodny Ř 100 mm, zaznaczony jako [...], zlokalizowany na działce nr [...]. Wnioskodawca stwierdził tym samym, że w okresie od lipca 1993 roku do września 1996 roku, na działce nr [...] został wybudowany rurociąg wodny Ř 80 mm (wyrysowany na mapie jako [...]), a na działce nr [...] zlikwidowany rurociąg wodny Ř 100 mm (zaznaczony na mapie jako [...]). W. E. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. powołała się na korespondencję ze Starostą W. , która potwierdzała fakt istnienia wspomnianych dwóch rurociągów w różnych przedziałach czasowych. Organ poinformował, że nie jest w posiadaniu dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę nowszego z nich. Tym samym wnioskodawca zasugerował w niniejszej sprawie zaistnienie samowoli budowlanej oraz wskazał, że jego wniosek jest uzasadniony. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2021 roku wszczęto postępowanie w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami wybudowania wodociągu przebiegającego przez działkę oznaczoną numerem geodezyjnym nr [...] w miejscowości W.. W protokole kontroli nr [...] z dnia [...] maja 2021 roku (k. 5 i nast. akt adm. I instancji) PINB przedstawił wyniki kontroli istniejącego wodociągu przebiegającego przez działkę [...]. W protokole odnotowano, że inwestorem i właścicielem obiektu jest P. G. K. Sp. z o.o. (zwane dalej "PGK") w W.. Wskazano, że z dokumentacji przedstawionej przez Prezesa PGK, w części mapowej, znajduje się sieć wodociągowa (stalowa) oznaczona symbolem [...], a jej rok produkcji (budowy) określono na 1912 rok. W protokole kontroli poczyniono adnotację, że w roku 1993 przedmiotowa sieć została wymieniona siłami własnymi PGK na [...] (średnica zewnętrzna 90). Przyjęcie wymienionego odcinka sieci do zasobów środków trwałych PGK nastąpiło [...] grudnia 1993 roku. We wskazanym protokole wskazano, że "przebieg trasy wodociągu po wymianie różni się nieznacznie od trasy przebiegu wodociągu z 1912 roku". Do protokołu załączono kopię mapy inwentaryzacyjnej oraz karty środków trwałych PGK. Dodatkowo do akt sprawy dołączono skany części akt postepowania dotyczącego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1993 roku, zatwierdzającej dla Urzędu Miejskiego w W. plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej kanalizację sanitarną – ul. [...], przepompownia, zbiornik awaryjny. W części mapowej tychże dokumentów również widoczny był wodociąg [...]. Pismem z dnia [...] maja 2021 roku W. E. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła uwagi i spostrzeżenia do akt sprawy. Wskazano, że organ stwierdził, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika jednoznacznie, że przebudowę i rozbudowę rurociągu wodnego [...] na [...] dokonano razem z budową kanalizacji na ul. [...]. Autor pisma wskazał na definicje obiektów budowlanych i budowy w rozumieniu ówcześnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego i wynikającą z nich konieczność uzyskania planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę w celu rozbudowania, przebudowania i przesunięcia rurociągu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 roku PINB umorzył postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek W. E. S. Sp. z o.o. w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami wybudowania wodociągu przebiegającego przez działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...] w miejscowości W. w całości jako bezprzedmiotowe. W motywach uzasadnienia PINB wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie (mapie z [...] lipca 1993 roku, w sprawie [...], protokole kontroli nr [...] z dnia [...] maja 2021 roku i dołączonych do niego dokumentów) wynika, że w na przełomie roku 1993 nastąpiła zmiana średnicy i materiału z jakiego został wybudowany rurociąg pierwotnie oznaczony jako [...], a obecnie jako [...]. PINB nadmienił, że w toku postępowania podjął czynności celem rozpoznania sprawy. Dnia [...] maja 2021 roku przeprowadzono kontrolę w PGK w W., organ przytoczył dokładnie treść protokołu kontroli nr [...]. PINB zapoznał się również z uwagami i spostrzeżeniami W. E. S. z siedzibą w W. stwierdzając, że część z argumentów jest zgodna z jego stanowiskiem. Organ przywołał treść art. 2 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który definiował pojęcie robót budowalnych i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wykonano roboty budowalne polegające na wymianie rury stalowej Ř 100 na rurę PCV 80 zmieniając nieznacznie jej trasę. Organ uznał za bezsporny fakt, że po wykonaniu wymiany rury wodociągowej znalazła się ona na działce [...] należącej do W. E. S. Sp. z o.o. PING wskazał, że przy sporządzeniu map z inwentaryzacji wodociągu granice działki [...] nie były ujawnione i ułożenie rury w granicy tej działki odbyło się bez wiedzy wykonawcy i właściciela wodociągu. Niemniej nie stoi to na dochodzeniu przez właściciela działki nr [...] dochodzenia swoich praw własnościowych. Organ stwierdził, że na wykonanie robót remontowych polegających na wymianie rury wodociągowej nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Tym samym nie stwierdzono w niniejszej sprawie niezgodności wykonanych robót z przepisami ustawy Prawo budowlane. Położenie rurociągu zostało nieznacznie zmienione, ale z uwagi na znaczny upływ czasu, zdaniem organu, niemożliwe jest ustalenie powodu. Z uwagi na powyższe postępowanie należało umorzyć. W odwołaniu od decyzji powyższej decyzji PINB z dnia [...] maja 2021 roku, W. E. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła ją w całości. Rozstrzygnięciu organu I instancji odwołujący zarzucił nierozważenie uwag oraz załączników i nieodniesienie się do nich. Zdaniem odwołującego przebudowanie rurociągu z działki nr [...] na trzy inne działki o numerach [...], [...] oraz [...] wymagało uzyskania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia planu realizacyjnego. Granice wskazanych działek, wbrew twierdzeniom organu, były ujawnione. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2021 roku ([...]), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 104 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że kierownik Urzędu Rejonowego w W. w dniu 17 sierpnia 1993 roku (znak [...]) wydał decyzję o pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej ul. [...], przepompowni oraz zbiornika awaryjnego. Natomiast jak wynika z dokumentacji przedłożonej w dniu kontroli przez Prezesa P. G. K. i udzielonych przez niego do protokołu kontroli nr [...] wyjaśnień, sieć wodociągowa stalowa, której rok produkcji (budowy) datuje się na rok 1912, została wymieniona siłami własnymi Przedsiębiorstwa na [...] (średnica zewnętrzna 90). Przyjęcie tego odcinka sieci do środków trwałych nastąpiło [...] grudnia 1993 roku. Nadto, organ odwoławczy pouczył organ I instancji co do kierunku działań w ponownie prowadzonym postępowania. Zdaniem WWINB w pierwszej kolejności ustalić należy jakiej reglamentacji administracyjnoprawnej podlega wykonanie w istniejącej sieci wodociągowej wymiany rur ze stalowych na PCV, ze zmianą średnicy tych rur i zmianą przebiegu sieci. Zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił na kwalifikacje wskazanych robót w świetle przepisów ustawy Prawo budowalne. WWING wskazał, że kwestią sporną pozostawało czy wykonano roboty polegające na remoncie czy budowie nowej sieci. Organ ponownie prowadzący postępowanie winien wyjaśnić na jakiej długości dokonano wymiany rur stalowych Ř 100 na rury PCV 80 i jakie jest przesunięcie przebiegu sieci. Wskazanie, że jest ono niewielkie nie jest wystarczające dla uznania bezprzedmiotowości postępowania. WWINB uznał, że bezspornym jest, że roboty będące przedmiotem niniejszego postepowania, jakkolwiek wykonane najpewniej "przy okazji", pozostają bez formalnego związku z wykonaniem sieci sanitarnej w oparciu o wskazane pozwolenie na budowę z [...] sierpnia 1993 roku (znak [...]). Powyższe uchybienia uzasadniały, zdaniem WWINB, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania. WWINB wskazał, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Nadto, WWINB pouczył także, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinny mieć przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu od dnia [...] września 2020 roku dotyczące wszczynania postępowania w sprawie samowoli budowalnej z urzędu. Sprzeciw od powyższej decyzji WWINB wniosło P. G. K. Sp. z o.o. w W. z siedzibą w B. (dalej jako "skarżący"), reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zastosowanie naruszonego przepisu do stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia mimo, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz ustalenia faktyczne poczynione w toku postepowania były wystarczające i umożliwiały merytoryczne rozpatrzenie sprawy poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego materiał zgromadzony aktach sprawy pozwolił dokonać kwalifikacji robót budowlanych zrealizowanych w ulicy [...] w W. (działka nr [...]) jako remont odcinka sieci wodociągowej. Organ II instancji błędnie przyjął, że zgromadzony materiał nie pozwolił rozstrzygnąć sprawy co do meritum. WWINB słusznie przyjął, że postępowanie dotyczy istniejącego wodociągu, a nie sieci kanalizacji sanitarnej, jednakże mapa wykonana w związku z budową tejże sieci potwierdzała istnienie i przebieg wodociągu, dlatego mogła zostać wykorzystana w niniejszej sprawie. Z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. spółka wniosła o uwzględnienie skargi. Ewentualnie w przypadku uznania przez sąd, iż materiał dowodowy i poczynione ustalenia są niepełne skarżąca stwierdza, że organ II instancji winien był w pierwszej kolejności zastosować mechanizm z art. 136 § 1 k.p.a. Inspektor Nadzoru Budowlanego o odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie oraz, w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, o zasądzenie kosztów postępowania według stawek minimalnych. WWINB podtrzymał argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Złożenie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej organu II instancji determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego w ramach niniejszej sprawy tutejszy Sąd może badać decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego tylko przez pryzmat zasadności uchylenia drugiej decyzji organu I instancji, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu wolsztyńskiego i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że zaskarżona (w odwołaniu) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, tylko gdy uwzględnia sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję odwoławczą w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a gdy w ocenie sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić - zatem uzna, że decyzja odwoławcza była prawidłowa - to Sąd oddala sprzeciw. Skutkiem tego sprawa wraca do organu I instancji by ten wykonał wskazania organu odwoławczego i usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu i prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organ II instancji słusznie wydał decyzję o charakterze kasatoryjnym. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a także 107 § 3 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwolił na dokonanie ustaleń co do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w świetle ustawy Prawo budowlane, a mianowicie czy wykonano roboty polegające na remoncie sieci czy na budowie nowej sieci wodociągowej, zwłaszcza że doszło do jej przebiegu i innym miejscu. Niewystarczające według WWINB było przyjęcie dla bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, że przesunięcie przebiegu sieci było niewielkie. Słusznie wskazał organ II instancji, że w niniejszej sprawie nie zostały dokładnie wyjaśnione wszelkie okoliczności sprawy w zakresie dotyczącym wykonania sieci wodociągowej. PINB prowadząc postępowanie nie ustalił dokładnie wszelkich kwestii dotyczących złożonego w niniejszej sprawie wniosku o weryfikację i rozpatrzenie zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami. Organ I instancji w dniu [...] maja 2021 roku przeprowadzili kontrolę w P. G. K. Sp. z o.o. w W. i uczynił jej wyniki główną podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Przy rozpoznaniu sprawy wzięto pod uwagę dokumentację przedstawioną przez Prezesa PGK. Zapoznając się z załącznikiem mapowym dokumentacji technicznej kanalizacji sanitarnej miasta W. ustalono, że w roku 1993 istniejąca od 1912 roku sieć wodociągowa (stalowa) wymieniona została siłami własnymi ówczesnego PGK na [...] Wymieniony odcinek sieci został przyjęty do zasobów środków trwałych PGK w dniu [...] grudnia 1993 roku. Organ II instancji podniósł, że w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] maja 2021 roku oraz w uzasadnieniu decyzji PINB zawarto lakoniczne stwierdzenie, że przebieg trasy wodociągu po wymianie z rury stalowej na PCV "nieznacznie się różni". Rację przyznać, zatem należy organowi II instancji, że tego rodzaju ustalenia nie są wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcie niniejszej sprawę. Organ I instancji winien ponownie przeprowadzić postepowanie dowodowe w pełnym zakresie. Koniecznym w świetle niniejszej sprawy jest ustalenie zakresu wykonanych robót (np. czy remont, modernizacja, czy wybudowanie nowej) oraz skonkretyzowanie stwierdzonego przesunięcia rzeczonego wodociągu. Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest bowiem to, że doszło do przesunięcia przebiegu sieci wodociągowej pierwotnie zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] na działkę nr [...], której właścicielem jest – W. E. S. Sp. z o.o. Dopiero szczegółowe ustalenia dotyczące zakresu i charakteru wykonanych robót (długość, wymiana rur stalowych na PCV) i szczegółowych wyliczeń dotyczących przesunięcia przebiegu trasy kwestionowanej linii wodociągowej pozwolą uzyskać odpowiedź na pytanie jak winny być zakwalifikowane wskazane roboty budowalne oraz czy były one wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ustalenia dokonane przez PINB w tejże sprawie są bowiem niewystarczające do stwierdzenia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i przyjęcia, że organ I instancji zasadnie wydał rozstrzygnięcie umarzające postępowanie administracyjne w całości. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygniecie również na dokumentacji uzyskanej z W. Urzędu Wojewódzkiego. Była to między innymi decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1993 roku w sprawie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej ul. [...], przepompowni oraz zbiornika sanitarnego. Słusznie zauważył WWINB, że przedmiotowa decyzja dotyczy pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej, a przedmiotowa sprawa swoim zakresem obejmuje sieć wodociągową. Wyjaśnienia i sprecyzowania oraz zakwalifikowania pod względem zgodności z przepisami prawa budowlanego wymagają roboty budowlane polegające na wybudowaniu wodociągu przebiegającego przez działkę oznaczoną nr [...] w miejscowości W.. Użyte przez organ I instancji określenie, że roboty zostały najpewniej wykonane "przy okazji" wykonania kanalizacji sanitarnej w 1993 roku, jest niewystarczające do przyjęcia, że wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Sąd stwierdza, że również zakres powiązania tychże dwóch inwestycji nie został wyjaśniony w wystarczający sposób w niniejszym postępowaniu i PINB prowadząc ponownie postępowanie dowodowe w sprawie winien to zagadnienie ponownie szczegółowo ustalić i wyjaśnić wszelkie okoliczności przeprowadzenia robót budowanych i powstania kwestionowanego odcinka sieci wodociągowej. Zaznaczyć przy tym należy, że z akt administracyjnych organu II instancji (k.19-24) wynika, że przedmiotowa decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1993 roku została uznana za wydaną z naruszeniem prawa, ale wobec upływu czasu odmówiono stwierdzenia jej nieważności. W zaskarżonej w sprzeciwie decyzji WINB wskazał także, że w sprawie konieczne jest ustalenie jakiej reglamentacji administracyjnoprawnej podlegają wykonanie w istniejącej sieci wodociągowej roboty, organ I instancji nie wskazał bowiem jakie przepisy prawa budowanego i w jakim sanie prawnym uwzględnił przy rozpatrzeniu sprawy. W świetle art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji winno, prócz uzasadnienia faktycznego, zawierać także uzasadnienie prawne obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przywołaniem przepisów prawa. Wskazany w decyzji organu I instancji jako podstawa prawa art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. jest niewystarczający dla uzasadnienia bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania nadzorczego. Przy czym Sąd wskazuje, że przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie byłoby sprzeczne z treścią art. 136 k.p.a. statuującego możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Naruszałoby to zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dwukrotne rozpoznanie sprawy, wynikające z istoty administracyjnego toku instancji, oznacza dla organu odwoławczego obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dwukrotnie. Nie oznacza to, że postępowanie wyjaśniające przed organem odwoławczym toczy się od nowa, a organ powiela ustalenia organu pierwszej instancji. Stanowi ono – w węższym lub szerszym zakresie – jedynie ciąg dalszy postępowania prowadzonego w pierwszej instancji. Zatem po wpłynięciu akt sprawy wraz z odwołaniem, organ ten powinien najpierw dokonać oceny tego materiału. Jeżeli w jego ocenie zgromadzony materiał jest zupełny i zebrany prawidłowo, a dołączone dowody wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy przystępuje do wydania decyzji. Jeżeli jednak dostrzeże braki w materiale dowodowym, to jego dalsze działania zależą od rodzaju tych braków i skali naruszenia przepisów postępowania dowodowego. Jeżeli materiał dowodowy jest – w świetle jego oceny – możliwy tylko do uzupełnienia, powinien skorzystać z dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a. (m.in. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., II GSK 851/17, CBOSA). Jednak w przypadku, jeżeli – z uwagi na brak lub istotne wady materiału dowodowego – istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (Skóra [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, Olsztyn 2021, art. 136). Słusznie wskazuje organ II instancji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2000 roku, że w świetle niniejszej sprawy, z uwagi na naruszenie ogólnych i szczególnych zasad dotyczących dowodów i ich oceny niemożliwe było przeprowadzenie dodatkowego postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Dodatkowo stwierdzić należy, że w sprawie możliwa będzie sytuacja, w której faktycznego stanu sprawy nie będzie można ustalić jedynie na podstawie kolejnych dowodów w postaci dokumentów i konieczne będą dalsze czynności np. w zakresie kontroli w terenie, co przekraczałoby możliwości uzupełnienia materiału dowodowego przez organ II instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z powyższego powodu należało decyzję organu I instancji uchylić i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe uchybienie nie może bowiem zostać usunięte w trybie art. 136 § 1 k.p.a. bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., z którego wynika podstawowa zasada rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy administracji publicznej I oraz II instancji. Dopiero sprecyzowanie jakie roboty budowlane zostały wykonane i prawidłowe zakwalifikowanie tych robót w przedmiotowej sprawie i wyrażenie tego w rozstrzygnięciu decyzji przez organ I instancji umożliwi wyznaczenie ram dla merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Odnosząc się do zarzutów skierowanych przez WWINB przeciwko decyzji organu I instancji dotyczących naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., wskazać należy, że uchybienia te miały miejsce w niniejszej sprawie oraz że aktualizują one spełnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wydaje decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jednak wydaje się stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: 1) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; 2) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych; 3) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 64e). Wystąpienie podanych wyżej naruszeń przepisów postępowania niewątpliwie spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie niewątpliwie naruszono wskazane przepisy postępowania. Nie ustalono istotnych okoliczności faktycznych, a w konsekwencji tego nie było możliwe zastosowanie odpowiednich norm Prawa budowalnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zatem rozstrzygnięcie organu I instancji zasadnie uznać należy za przedwczesne. Nadto wskazać należy, że przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono także zgodnie z art. 11 k.p.a. w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.: "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Uzasadnienie jest niezbędnym elementem decyzji administracyjnej i stanowi integralną jej część. Przyznać należy rację organowi II instancji, że uzasadnienie decyzji organu I instancji w powyższym zakresie nie jest pełne. Podanie jako powodu podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowe kwestii znacznego upływu czasu oraz posługiwanie się nieostrym pojęciem "nieznacznej zmiany położenia wodociągu" stanowi o naruszeniu wskazanego przepisu postępowania. Ubocznie wskazać należy, że organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał dodatkowo, że wniosek Spółki złożony został w dniu [...] kwietnia 2021 roku, natomiast postępowanie w sprawie wszczęte zostało w dniu [...] maja 2021 roku. Z tego powodu, zdaniem organu, w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu od dnia 19 września 2020 roku (art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2020 roku, poz. 471). Dodany niniejszą ustawą przepis art. 53a stanowi, że postępowania uregulowane w Rozdziale 5a ("Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy") wszczyna się z urzędu. Nawet jeśli inicjatywa do wszczęcia niniejszego postępowania pochodziła ze zgłoszenia W. E. S. sp. z o.o. w siedzibą w W., to zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie w tym zakresie, powinno być ono prowadzone z urzędu. Nie miało to jednak wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, podniesione przez WWINB zarzuty naruszenia ogólnych przepisów postępowania zostały uzasadnione w taki sposób, że wynika z nich, że naruszenie to miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Wobec powyższego przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy temu organowi, w zakresie dotyczącym naruszenia ogólnych przepisów postępowania, w ocenie Sądu są zasadne. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu w szczególności treści art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach badanej sprawy organ II instancji wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji oraz wskazał w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw. Na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym.