III OSK 5543/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "A." z siedzibą w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 42/21 w sprawie ze sprzeciwu Stowarzyszenia "A." z siedzibą w I. od decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2020 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Stowarzyszenia A. z siedzibą w I. (dalej: stowarzyszenie") od decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 28 kwietnia 2017 r. B. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: inwestor) wniosła do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji węgla kamiennego metodą podziemną ze złoża [...]. W trakcie postępowania spółka uległa przekształceniu w spółkę akcyjną – B. S.A. z siedzibą w K. Decyzją z [...] października 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji planowanego przedsięwzięcia. Odwołania od powyższej decyzji wniosło strony postępowania, w tym skarżące stowarzyszenie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] listopada 2020 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2020 r. wniosło stowarzyszenie. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 238 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa), w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ określa rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia. W przypadku tego rodzaju przedsięwzięć, zasięg oddziaływania przedsięwzięcia nie musi być tożsamy (i w większości przypadków nie jest) z zasięgiem projektowanego terenu górniczego, określanym zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 15 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2020 r., poz. 1064 ze zm.), jako: "przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych nakładu górniczego". Pojęcie "zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia" nie jest tożsame z pojęciem "terenu górniczego", a zatem inwestor nie może uchylać się od przedstawienia oddziaływania na środowisko obiektów i urządzeń zakładu górniczego, ze względu na ich położenie "poza granicami obszaru i terenu górniczego". W związku z tym Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że ocena oddziaływania na środowisko powinna zostać rozszerzona na wszystkie miejsca realizacji przedsięwzięcia, zasięg jego oddziaływania, a także o wszystkie działania stanowiące integralną cześć zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe jest również stanowisko organu odwoławczego wskazujące na niewystarczający sposób przeanalizowania zagadnienia wpływu przedsięwzięcia na cele środowiskowe określone dla jednolitych części wód podziemnych i powierzchniowych, a także dla obszaru Natura 2000 Stawy w Brzeszczach. Sąd I instancji wskazał także, że w toku postępowania administracyjnego inwestor nie przedstawił alternatywnego wariantu realizacji przedsięwzięcia. Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w sprawie innych braków raportu o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem Sądu I instancji, uzupełnienie raportu nie mogło nastąpić w trybie art. 136 k.p.a. Powyższe braki oznaczają, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że stowarzyszenie w sprzeciwie zarzuciło wydanie decyzji na rzecz podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony. Sąd I instancji wskazał, że organ nie może zmienić przedmiotu żądania ani osoby wnioskodawcy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania przez nieprawidłowe zastosowanie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie stowarzyszenia, Sąd I instancji powinien zastosować art. 151a § 1 p.p.s.a. i uwzględnić sprzeciw, a w konsekwencji zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Stowarzyszenie wskazało, że organ odwoławczy powinien uchylić w całości decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek oddziału spółki prawa handlowego, a zatem na wniosek podmiotu niemającego legitymacji czynnej do wszczęcia i występowania w postępowaniu administracyjnym. Stowarzyszenie wskazało, że w przypadku uznania, że brak było podstaw do umorzenia postępowania, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy przez odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio oraz art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że inwestor odmówił przedstawienia racjonalnego wariantu realizacji przedsięwzięcia najkorzystniejszego dla środowiska, o którym stanowi art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, przez co a maiori ad minus odmówił wyrażenia zgody na wskazanie w decyzji środowiskowej wariantu dopuszczonego do realizacji. Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o przyznanie na rzecz stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, naruszenia jakich przepisów postępowania dopuścił się organ I instancji oraz z jakiego powodu dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia nie mogły zostać uzupełnione w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy. Po drugie, w ramach uzasadnienia zarzutów kasacyjnych stowarzyszenie wskazało na dwie okoliczności: złożenie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej przez podmiot nieposiadający do tego legitymacji oraz wadliwość wariantów realizacji przedsięwzięcia przedstawionych w raporcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumenty stowarzyszenia odnoszące się do tych okoliczności są co do zasady prawidłowe, ale stowarzyszenie sformułowało na ich podstawie nieprawidłowe wnioski. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że stroną postępowania administracyjnego jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą wskazaną w takim rejestrze, a nie jej jednostka organizacyjna będąca oddziałem tej spółki (por. uchwała Sądu Najwyższego z 11 stycznia 2006 r., sygn. akt III CZP 119/05, LEX nr 165508 i wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 73/08, LEX nr 472217 oraz z 29 października 2019 r. II GSK 2690/17). Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, w tej sprawie nie oznaczało to konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. Jest to bowiem brak, który może zostać uzupełniony przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając, że pracownicy oddziału spółki prawa handlowego mogą występować w jej imieniu i na jej rzecz na podstawie stosownego pełnomocnictwa. Po uzupełnieniu braków w tym zakresie brak będzie przeszkód do prawidłowego określenia adresata ponownie wydanej decyzji organu I instancji przez wskazanie spółki prawa handlowego w jej właściwej formie prawnej, a nie jej oddziału. W sytuacji skierowania decyzji do oddziału spółki dochodzi do skierowania decyzji do podmiotu błędnie nazwanego według kryteriów oznaczania tożsamości. Nie jest to jednak wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i nie jest to przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wada ta może natomiast stanowić uchybienie procesowe szczególności w zakresie naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Ponadto, na uwzględnienie nie zasługiwały także argumenty skargi kasacyjnej odnoszące się do art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, oczywiście wyłącznie w kontekście, w jakim przepis ten znalazł w tej sprawie zastosowanie w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Raport jest dokumentem prywatnym o specjalnej mocy dowodowej. Organ odwoławczy dostrzegł w tej sprawie liczne wady raportu, których usunięcie nie było możliwe w trybie art. 136 k.p.a., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Jedna z tych wad dotyczyła przedstawienia wariantów realizacji przedsięwzięcia. Wydanie decyzji środowiskowej jest możliwe na podstawie pełnego i rzetelnie sporządzonego raportu, jak również na podstawie raportu zawierającego określone wady (po bezskutecznym wezwaniu do ich usunięcia), chociaż w tym drugim przypadku oznaczać to będzie odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia. W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wady raportu są na tyle istotne, że powinny zostać uzupełnione w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji. Natomiast argumentacja stowarzyszenia opiera się na założeniu, że kwestia wariantów została już dostatecznie wyjaśniona i autorzy raportu wykluczyli możliwość przedstawienia wariantu alternatywnego. Nie można jednak a priori zakładać, że w ponownie prowadzonym postępowaniu stanowisko to nie ulegnie zmianie, uwzględniając w tym zakresie między innymi argumentację stowarzyszenia. Ponadto wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy nie oznacza przecież, że organ I instancji będzie zobowiązany wydać decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Brak uzupełnienia braków raportu przez inwestora będzie skutkował wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Natomiast na tym etapie postępowania prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, które uniemożliwiało zastosowanie art. 136 k.p.a. ponieważ organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł o oddaleniu sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.