II OSK 1056/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 995/20 w sprawie ze skargi Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Miasta R. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 995/20 po rozpoznaniu skargi Miasta R. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Ś., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie: 1. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2019 r., poz. 868 ze zm., dalej "p.g.g.") oraz art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm., dalej "p.o.ś.") w związku z art. 71, art. 72 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej "ustawa środowiskowa") poprzez błędną wykładnię w odniesieniu do możliwości wprowadzenia w każdym przypadku do planu miejscowego zakazu realizacji przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko; 2. art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej "u.s.g.") w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej "u.p.z.p.") poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały w części, co doprowadziłoby do naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p.; 3. art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2019 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 ze zm.) poprzez błędną jego interpretację, co skutkowało pozostawieniem wadliwego aktu prawa miejscowego w obrocie prawnym; 4. § 25 ust. 1 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, ustanowionych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, jako załącznik do powyższego rozporządzenia (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), który nakazuje, aby przepisy uchwały były zredagowane w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm oraz wyrażały intencje uchwałodawcy; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez brak kontroli legalności uchwały Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, a w konsekwencji pozostawienie wadliwego aktu prawa miejscowego w obrocie prawnym; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niejasne uzasadnienie podjętego wyroku, którego twierdzenia wzajemnie się wykluczają; 3. art. 133 § 1 p.p.s.a, poprzez wydanie orzeczenia bez należytego zbadania akt sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na zasadzie art. 185 p.p.s.a. poprzez oddalenie w całości skargi złożonej przez Miasto R., zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Miasto R., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W piśmie z dnia 10 września 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez brak kontroli legalności uchwały Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R. obejmującej obszar w rejonie ulicy [...] (MPZP.54-22), dalej "plan", "uchwała Rady Miasta", będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, a w konsekwencji pozostawienie wadliwego aktu prawa miejscowego w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a więc nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W niniejszej sprawie zaskarżonym do Sądu I instancji aktem było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] maja 2020 r. Nr [...], nie zaś uchwała Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc to legalność rozstrzygnięcia nadzorczego podlegała kontroli sądowoadministracyjnej. Uchwała Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. wydana została w odrębnym postępowaniu niż zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze. Dlatego też Sąd I instancji, będąc związany granicami sprawy, nie miał podstaw do wkraczania swoimi ocenami prawnymi w inną sprawę, za którą należałoby uznać badanie zgodności z prawem uchwały Rady Miasta w części niezakwestionowanej przez Wojewodę. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stanowiło przedmiot zaskarżenia, zakreślając jednocześnie granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji był uprawniony jedynie do dokonania oceny ustaleń planu, które zostały zakwestionowane przez organ nadzoru. To właśnie dokonując w pełnym zakresie kontroli uchwały Rady Miasta Sąd I instancji naruszyłby art. 134 § 1 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. przewidziano właściwość sądów administracyjnych do kontroli aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, która realizowana jest w drodze konkretnej skargi obejmującej akt nadzoru. Taką skargę w niniejszej sprawie wniosło Miasto R. i była ona rozpoznawana przez Sąd I instancji. Możliwość zakwestionowania aktu prawa miejscowego przewidziana została natomiast w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jako przedmiot odrębnej skargi. Z powyższych rozważań wynika, że Sąd I instancji nie miał uprawnień, aby przeprowadzić kontrolę legalności uchwały Rady Miasta. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, dlaczego konieczne było uchylenie kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Już na wstępie uzasadnienia prawnego Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stanowisko to zostało wyjaśnione w dalszej części uzasadnienia wyroku. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku danego postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonego aktu sąd ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji dysponował całym materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ, na podstawie którego organ wydał rozstrzygnięcie nadzorcze i który pozwalał na dokonanie oceny jego legalności. Nie można zatem stwierdzić, żeby Sąd I instancji naruszył ww. przepis. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię. Zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wskazać należy, że prawidłowe sporządzenie uzasadnienia aktu nadzoru, zawierającego wyczerpujące, jasne i spójne rozważania jest warunkiem uznania go za zgodne z prawem. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego musi odpowiadać zarówno pod względem treściowym, jak i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu obowiązku rzetelnego sporządzenia uzasadnienia, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów (zob. P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art. 91, pkt 18, LexisNexis 2013, Lex). Wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze jest wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, gdyż nie zawiera argumentacji wskazującej, że kwestionowane ustalenia planu stanowią podstawę do stwierdzenia jego nieważności w całości. Należy zauważyć, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta w całości. Tymczasem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ kwestionuje zgodność z prawem tylko jednego przepisu tej uchwały - § 6 pkt 2, którym - w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu - ustalono zakaz realizacji przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko na terenach oznaczonych symbolami 3P, 4P, 5P. Wojewoda nie wykazuje przy tym, że wyeliminowanie kwestionowanego przepisu planu uniemożliwia funkcjonowanie uchwały w obrocie prawnym, a więc, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności uchwały w części. Tym samym uzasadnienie zaskarżonego aktu nie koresponduje z rozstrzygnięciem. Zakwestionowano bowiem jeden przepis planu, nie wskazując powodów stwierdzenia nieważności całego planu. Wojewoda nie powołał żadnej argumentacji wskazującej, że przedstawione przez niego naruszenia prawa stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uzasadniające stwierdzenie nieważności planu w całości. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Przepis ten stanowi zatem podstawę do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały w części. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że stwierdzenie nieważności uchwały w części naruszałoby władztwo planistyczne gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), skoro istnieje ustawowa podstawa do wydania takiego rozstrzygnięcia. Oczywiście w takim wypadku organ musi wykazać, że po wyeliminowaniu kwestionowanych przepisów kontrolowana uchwała może funkcjonować w obrocie prawnym. Z uwagi na wskazane powyżej wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, konieczne było jego uchylenie. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów wskazanych w pkt I. 1. skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Zarzucając błędną wykładnię należy wskazać, jakie rozumienie określonego przepisu prawa, przyjęte przez Sąd jest kwestionowane i jakie rozumienie, zdaniem strony, jest prawidłowe. Sąd nie dokonywał wykładni art. 10 ust. 1 p.g.g., jak i art. 71 ust. 1 p.o.ś., czy art. 71, art. 72 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Przepisy te nie zostały nawet powołane w uzasadnieniu prawnym zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji wskazał, że skoro zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska m.in. poprzez ustalenie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin oraz przez uwzględnienie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, to zapisy planu nie mogą prowadzić w konsekwencji do zakazu eksploatacji ujawnionych złóż. Sąd I instancji wskazał również, że trudno też byłoby mówić o racjonalnym gospodarowaniu zasobami złoża kopalin i o kompleksowym ich wykorzystaniu w rozumieniu art. 125 tej ustawy, gdyby plan zagospodarowania zakazywał w praktyce wykorzystywania takich złóż, czyli w konsekwencji ich eksploatacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, na czym polega błędna wykładnia art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. W ogóle w skardze kasacyjnej brak jest należytego uzasadnienia omawianego zarzutu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 29 ust. 1 p.g.g., którego nie powołano nawet w podstawach kasacyjnych. Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 29 ust. 1 p.g.g. Powołany przepis jako przesłankę odmowy udzielenia koncesji wymienia uniemożliwienie wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem organ przed udzieleniem koncesji musi zbadać zgodność zamierzenia koncesyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przesłanka ta wynika także wprost z treści art. 7 p.g.g., zgodnie z którym podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Nie można zatem rozumieć analizowanego przepisu jako ograniczającego władztwo planistyczne gminy. Prezentowana przez skarżący kasacyjnie organ wykładnia art. 29 ust. 1 p.g.g. jest zupełnie niezrozumiała i nie wynika z treści tego przepisu. Ponadto, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że poprzez zarzut naruszenia ww. przepisów skarżący kasacyjnie zmierza do wykazania, że § 6 pkt 2 uchwały wprowadza zakaz realizacji przedsięwzięcia jakim jest wydobywanie kopalin. W skardze kasacyjnej nie postawiono jednak zarzutu naruszenia § 6 pkt 2 uchwały w powiązaniu z przepisami prawa, które według skarżącego kasacyjnie zostały naruszone powołaną regulacją, dlatego nie można uznać postawionego zarzutu za skuteczny. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez błędną wykładnię. Sąd wskazał, że plany miejscowe powinny być statuowane z uwzględnieniem treści art. 46 ust. 1 ww. ustawy, co oznacza, że nie powinny zawierać zakazów i rozwiązań o jakich mowa w tym przepisie. Z wykładni dokonanej przez Sąd I instancji wynika również, że pomimo wprowadzenia w miejscowym planie zakazu realizacji przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, również sytuowanie instalacji, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) byłoby dopuszczalne, jeżeli byłyby one zgodne z przepisami odrębnymi (m.in. z zakresu ochrony środowiska). Ponadto, zdaniem Sądu, z dokumentacji planistycznej powinno wynikać, że wprowadzone w planie ograniczenia są uzasadnione, np. mają na celu ochronę określonych terenów. Dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię ww. przepisu należy podzielić. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że za pomocą ww. zarzutu skarżący kasacyjnie zmierza natomiast do wykazania, że zapisy § 6 pkt 2 uchwały naruszają art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Chodzi zatem o zastosowanie przepisu na tle konkretnej regulacji planu. Stosownego zarzutu w tym zakresie prawidłowo nie skonstruowano, stąd niemożliwe jest odniesienie się do niego. Niezasadny jest zarzut naruszenia § 25 ust. 1 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje, na czym miałaby polegać błędna wykładnia ww. przepisów. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie zarzuca ich błędne zastosowanie, jednak ocena tak postanowionego zarzutu jest niemożliwa, gdyż skarżący kasacyjnie nie powiązał ww. przepisów ze stosownymi przepisami planu miejscowego, celem wykazania, że doszło do ich naruszenia konkretnymi postanowieniami planu. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) i udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w wysokości 360 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).