VII SA/Wa 565/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Sygn.. akt VII SA/Wa 565/21 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi P. L. (dalej: skarżący) jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], przy ul. B.w W.. Pismami z dnia [...] września 2019 r., T. L. i P. L. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta, utrzymanej w mocy decyzją w Wojewody z dnia [...] marca 2019 r. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r., Główny Urząd Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu, na wniosek T. L. oraz P. L. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. GINB zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo - administracyjnego, w sprawie ze skarg D.B. i M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2019 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1037/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi M.K. i D. B., na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2019 r. W związku z powyższym GINB postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., podjął zawieszone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] , GINB umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2019 r. wskazując, że oddalenie skargi na ww. decyzję Wojewody prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r. oznacza, że kwestionowana decyzja została mocą tego orzeczenia utrzymana w mocy, jako zgodna z prawem. Wyjaśnił, że decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i po takim wyroku, co do zasady nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd też "prawomocność" decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny w zasadzie zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył skarżący. Opisaną na wstępie decyzją GINB utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Inaczej mówiąc: bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wskazując na prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r. oddalający skargę M. K. i D. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2019 r. GINB podniósł, że w świetle art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dalej GINB wskazał, że godnie z art. 134 § 1 ww. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skoro zatem skarga na decyzję Wojewody została oddalona to oznacza, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Przyjęcie aktualnie stanowiska odmiennego od powyższego byłoby całkowicie niedopuszczalne, bo równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie, co jednoznacznie stanowiłoby naruszenie art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem GINB w postępowaniu przed WSA w Warszawie zakończonym prawomocnym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., ww. decyzja Wojewody została poddana merytorycznej ocenie, pod kątem zgodności z przepisami prawa, zwłaszcza z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania terenu rejonu tzw. Dworca [...] uchwalonego uchwałą Rady [...] z [...] czerwca 2006 r" Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 nr [...] poz. [...]), przepisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o czym świadczy uzasadnienie tego wyroku. W ocenie GINB Sąd w ww. wyroku odniósł się również do kwestii naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazał bowiem, że może ono opierać się wyłącznie na "obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno - budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane sąsiedniej nieruchomości, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Natomiast jeżeli inwestycja w żaden sposób nie narusza tych przepisów i norm, nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów. Tak więc ochrona uzasadnionych interesów musi wynikać z przepisów prawa, które takiej ochrony danym podmiotom udzielają. Sąd stwierdza, że w tym zakresie organ odwoławczy wypowiedział się wskazując, że nie doszło do naruszenia praw i interesów osób trzecich (...)". Wobec zatem poglądu WSA zawartego w przywołanym wyroku przyjąć zdaniem GINB należało, że decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2019 r. została mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd też "prawomocność" decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sąd administracyjny nie jest bowiem związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. GINB wskazał w powyższym zakresie na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 wyjaśniając jednocześnie, że w jego ocenie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawierał wskazania okoliczności, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności ww. decyzji, a których nie wziął pod uwagę Sąd w toku postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r. W skardze na powyższą decyzję GINB skarżący wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, zarzucił naruszenie: - art. 64 § 2 k.p.a. i art. 33 ust. 6, art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego; - art. 9, art. 10 § 1, art. 61 § 3 i § 4 k.p.a. oraz art. 33 ust 6 Prawa Budowlanego; - art. 105 § 1 k.p.a.; - art. 34, art. 35, art. 5 Prawa budowlanego oraz warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; - art. 140 k.c., art. 4 Prawa budowlanego oraz art. ó ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej W uzasadnieniu skargi podobnie jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący wskazał na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Miasta [...]z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. Dworca [...]), obowiązujący na terenie, na którym położone są działka inwestycyjna i działka skarżącego podnosząc, że realizacja spornej inwestycji uniemożliwi mu przeprowadzenie podobnej inwestycji na jego działce. Zdaniem skarżącego planowana inwestycja będzie miała okna skierowane w kierunku południa, zaś realizacja podobnego obiektu na jego działce będzie negatywnie wpływać na dostępność światła słonecznego w mieszkaniach z południową wystawą słoneczną. Ponadto planowany budynek będzie posadowiony 4 m od granicy działki skarżącego, co skutecznie uniemożliwi mu osiągnięcie podobnych gabarytów i cech geometrycznych, w odniesieniu do potencjalnej inwestycji w przyszłości. Zaprojektowane mieszkania w ramach inwestycji na działkach nr [...] i [...] są nasłonecznione od południa, a to zdecydowanie będzie kolidować z parametrami obowiązującymi w miejscowym planie oraz planowaną inwestycją na działce skarżącego. Skarżący dodał, że działka nr [...] po wielu latach prowadzonego postępowania została odzyskana i oddana w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowym była decyzja GINB z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymująca w mocy własną decyzję organu z dnia [...] listopada 2020 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2018 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], przy ul. B., w W.. Wymieniona wyżej decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2019 r. była przedmiotem kontroli tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1037/19, oddalił skargę na ww. decyzję. Powyższe ma kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Zauważyć należy, że zagadnienia tego dotyczy uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09. Zgodnie z tą uchwałą, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W motywach tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W uchwale wskazano również, że związanie organu oceną prawną odnosi się do uzasadnienia zapadłego wyroku, gdyż w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Treść uzasadnienia pozwala na ustalenie, co sąd wziął pod uwagę uwzględniając lub oddalając skargę. Zauważyć również należy, iż sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Do tego zobowiązuje go art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Z tego względu Sąd oddalając skargę uznaje, że decyzja odpowiada prawu. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponadto, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). Mając powyższe rozważania na względzie, słusznie GINB stwierdził, że oddalenie skargi wniesionej przez inne niż skarżący podmioty na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2019 r., zamknęło organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Jak wynika z uzasadnień obu decyzji, ocena GINB została poprzedzona analizą tego, czy prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 11 grudnia 2019 r., który zapadł po rozpoznaniu skargi innych podmiotów, obejmował okoliczności, na których skarżący oparł wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody. Rozważając tę kwestię GINB wskazał na fragmenty uzasadnienia powyższego wyroku, w którym Sąd podzielił ocenę organów orzekających w przedmiocie pozwolenia na budowę podkreślając, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2019 r., została poddana merytorycznej ocenie, pod kątem zgodności z przepisami prawa, zwłaszcza z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania terenu rejonu tzw. Dworca [...] uchwalonego uchwałą Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 nr [...] poz. [...]), przepisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym też kontekście słusznie zdaniem Sądu GINB wyjaśnił, że zarzut wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jakoby realizacja spornej inwestycji uniemożliwiła skarżącemu realizację podobnej inwestycji na działkach stanowiących jego własność, był poddany ocenie w ww. prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r., bowiem podnosiły go inne strony postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Wojewody. W tej sytuacji zasadnie GINB, umarzając wszczęte wcześniej na wniosek skarżącego postępowanie wskazał, że zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawierały takich okoliczności, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności ww. decyzji, a których nie wziął pod uwagę, czy też nie analizował, Sąd w toku postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r. W konsekwencji należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił "uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy", który spowodowałby, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znalazły się okoliczności, na które we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powołał się skarżący. W tych warunkach, w ocenie Sądu, zaskarżoną decyzję należało uznać za zgodną z prawem. Prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym w stosunku do decyzji uprzednio skontrolowanej przez sąd administracyjny było więc niemożliwe. Zasadnie zatem GINB zastosował art. 105 § 1 k.p.a., uznając bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania, co potwierdzono przy ponownym rozpoznaniu sprawy w zaskarżonej decyzji. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.