VII SA/Wa 1168/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi Ł. G. i B. G. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] oddala skargę 1. Przedmiotem skargi wniesionej w dniu 4 maja 2021 r. przez Ł. G. i B. G. (nazywanych dalej: "skarżącymi") jest uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) (dalej "miejscowy plan"), zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2000 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Uchwała nr [...] została zaskarżona w zakresie części tekstowej oraz części graficznej w odniesieniu do działek o nr ewid. [...] oraz [...] w obrębie [...], wyodrębnionych z działki o nr ewid. [...], obręb [...]. Ścisłym przedmiotem skargi był § 26 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] i odpowiednio § 1 uchwały Nr [...], w których to przepisach dla obszaru 2MNLs, obejmującego m.in. działkę o nr ewid. [...], ustalono jako funkcję podstawową przeznaczenia terenu "las bez prawa zabudowy". Wskazanym wyżej zapisom uchwały skarżący zarzucili naruszenie: 1) naruszenie podstawowych zasad ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, a mianowicie: - zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, - zasady niedyskryminacji jednostki przewidzianej w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, - zasady ochrony prawa własności sformułowanej w art. 64 Konstytucji RP, w związku z art. 1 ust 2 pkt 5 oraz art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.; dalej: "u.z.p. z 1999 r.") poprzez: - zastosowanie pozaustawowych i nieuzasadnionych racjami społecznymi ograniczeń praw skarżących oraz brak racjonalnych przesłanek pozbawienia skarżących prawa zagospodarowania ich nieruchomości (wówczas, jak i dziś, zabudowanej budynkiem mieszkalnym), pozbawienie skarżących prawa zabudowy oraz udzielenie pierwszeństwa bliżej niesprecyzowanemu interesowi publicznemu kosztem interesów indywidualnych skarżących, a ponadto - ustalenie dla obszaru obejmującego obecnie działki lasu bez prawa zabudowy jako funkcji podstawowej przeznaczenia terenu i jednoczesne ustalenie dla obszaru obejmującego obecnie działkę o nr. ewid. [...] mieszkalnictwa jednorodzinnego ekstensywnego jako funkcji podstawowej przeznaczenia terenu, pomimo że ww. działki znajdowały się w praktycznie tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej, bowiem zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 1999 r. cała wieś [...] była objęta zakazem przeznaczania terenów leśnych na inne cele, co wynikało z rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. Nr [...] poz. [...] z późn. zm.); 2) naruszenie zasad sporządzania planów miejscowych poprzez: a) brak jasności sformułowań, brak czytelności części graficznej, wzajemne sprzeczności części graficznej oraz tekstowej i zastosowanie rozwiązań naruszających podstawowe zasady legislacji; b) nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale uwarunkowań urbanistycznych na obszarze (w szczególności charakter nieleśny obszaru), na którym zlokalizowane są działki, takich jak: - zabudowanie działki budynkiem mieszkalnym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (budynek istniał w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, a także istnieje w chwili obecnej); - fakt użytkowania budynku mieszkalnego, podłączonego przez gminę do mediów takich jak prąd, woda i gaz; - od gruntu stanowiącego część działki sklasyfikowanego w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe oznaczone literą "B" o powierzchni 0,1172 ha, wymierzany oraz płacony był i jest do dziś podatek od nieruchomości według stawek innych niż dla lasów; c) naruszenie art. 9 ust. 1 u.z.p. z 1999 r. poprzez: - nieuwzględnienie postanowień art. 14 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 1991 Nr 101, poz. 444), zgodnie z którym do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej oraz inne grunty nadające się do zalesienia, - nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 1989 Nr 30, poz. 163). W związku z powyższym skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz w części graficznej w odniesieniu do działki nr ewid. [...] w obrębie [...] w zakresie, w jakim ustanawia funkcje podstawową danego terenu: las bez prawa zabudowy. Dodatkowo skarżący wnieśli o zasądzenie od Rady Miejskiej w [...] na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p. z 2003 r."), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę. Jak wskazali skarżący, z powyższego wynika, że w celu ustalenia rzeczywistej szkody i tym samym wysokości odszkodowania dokonuje się porównania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzednio obowiązującego oraz obowiązującego w momencie ustalania odszkodowania. Usunięcie z obrotu prawnego niezgodnych z prawem postanowień zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] miałoby zatem znaczący wpływ na możliwość i wysokość odszkodowania, którego dochodzić mogliby skarżący w związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]). 2. Ze skargi, a także z materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że skarżący są właścicielami działek w obrębie [...] we wsi [...]. W szczególności, skarżący B. G. jest właścicielem działki nr ewid. [...] o powierzchni 1,7493 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], natomiast skarżący Ł. G. jest właścicielem działki o nr ewid. [...] o powierzchni 1,8740 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Odrębność ww. działek stanowi konsekwencję podziału działki o nr ewid. [...] na dwie działki. Podział nastąpił w 2013 r. W latach 1970-tych na działce o nr ewid. [...] został zrealizowany budynek mieszkalny. Budowa obiektu została przeprowadzona na podstawie pozwolenia na budowę. Obecnie budynek objęty ww. pozwoleniem na budowę znajduje się na działce o nr ewid. [...]. Obiekt został oddany do użytkowania. Teren, na którym zlokalizowany jest ww. budynek stanowił i nadal stanowi, zgodnie z ewidencją gruntów, obszar określony jako "tereny mieszkaniowe". Jest to obszar o powierzchni 0,1172 ha i jest oznaczony w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania literą "B". Skarżący podkreślili, że przedmiotowa skarga była poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa w myśl obowiązującego wcześniej art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (przed nowelizacją, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.). Należy podkreślić, że w sprawie ww. wezwania do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. w zakresie działki położonej w [...], oznaczonej nr ewid. [...], a także w zakresie działki położonej w [...], oznaczonej nr ewid. [...], Rada Miejska w [...] podjęła w dniu [...] kwietnia 2021 r. uchwałę Nr [...] oraz uchwałę nr [...]. Rada Miejska w [...] odrzuciła skargę dotyczącą naruszenia interesu prawnego skarżących, który byłby warunkiem zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., w zakresie działek położonych w [...], oznaczonych nr ewid. [...] oraz [...]. 3. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] w piśmie z 8 czerwca 2021 r. wniosła o jej oddalenie. Na wstępie organ wyjaśnił, że plan będący przedmiotem skargi procedowany był w trybie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżony plan utracił moc obowiązującą dla obszaru, gdzie zlokalizowane są działki nr ewid. [...] i [...], będące własnością skarżących z chwilą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dniu [...] stycznia 2021 r.). Zaskarżony plan jest zatem dokumentem, który już nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. W związku z tym, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] powstała jeszcze w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca nie narzucił skali sporządzenia rysunku planu. W przypadku planu wsi [...] z uwagi na jego znaczny obszar, rysunek wykonano w skali 1:5000, co nie było sprzeczne z obowiązującymi wówczas przepisami. Teren działki nr ewid. [...], której właścicielem jest jeden ze skarżących, o powierzchni 1,7493 ha zgodnie z wypisem z rejestru gruntów w całości stanowi użytek leśny, natomiast działka nr ewid. [...], której właścicielem jest drugi ze skarżących, o powierzchni 1,8740 ha zgodnie z wypisem z rejestru gruntów w przeważającej części (1,7568 ha) stanowi użytek leśny, pozostała, niewielka część (0,1172 im) to teren mieszkaniowy. Działki znajdują się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, co zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami miało znaczenie dla ustalenia przeznaczenia terenu w planie miejscowym. Obowiązujące na tamten czas rozporządzenie Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 1997 r. w załączniku Nr 3, ustępie 1 punkcie 1 zakazywało zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W § 13 tekstu zaskarżonego planu zostało zapisane: "Plan potwierdza położenie wsi [...] w systemie "[...] Obszaru Chronionego Krajobrazu" (...) i ustala: 1. Zakaz zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne." Z kolei, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w ustaleniach planu miejscowego należało uwzględnić postanowienia przepisów szczególnych odnoszących się do obszaru objętego planem i przedmiotem ustaleń. W związku z powyższym zaskarżony plan przeznaczył grunty leśne na przedmiotowych działkach nr ewid. [...] i [...] jako tereny leśne - bez prawa zabudowy. Wejście w życie rozporządzenia nr 3 Wojewody [...] z dnia 13 lutego 2007 r., na które powołują się skarżący, nie spowodowało zmian w zapisach planu miejscowego uchwalonego w 2000 r. Aby takie zmiany nastąpiły przepisy wymagają przystąpienia do sporządzenia planu lub jego zmiany. Rada Miejska wyjaśniła także, że działka nr ewid. [...], którą przywołują skarżący w treści skargi, jest terenem leśnym bez prawa zabudowy. Nie była ona objęta zaskarżoną uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], gdyż działka ta zlokalizowana jest po wschodniej stronie drogi K. (ul. [...]) i tego obszaru plan nic obejmował. Obowiązujący dla tej działki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] - etap I, podjęty na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] marca 2019 r., poz. [...]), wskazuje teren tej działki jako tereny lasów z zakazem zabudowy i zagospodarowania nie związanego z przeznaczeniem terenów (2ZL). Odnosząc się do przeznaczenia terenu na których znajdują się działki będące własnością skarżących, organ wyjaśnił, że w zaskarżonym planie działki te zlokalizowane są w obszarze oznaczonym jako teren MNLs - tereny mieszkaniowe, tereny leśne. Symbol ten jest wyjaśniony w tekście uchwały. W ustaleniach szczegółowych zaskarżonego planu wyjaśnione jest, że "dla obszaru funkcjonalnego 2MNLs miejscowy plan ustala: (1) Przeznaczenie terenu: mieszkalnictwo jednorodzinne ekstensywne oraz las bez prawa zabudowy (...) jako funkcje podstawowe". Przedmiotowe działki nr ewid. [...] i [...], które zostały utworzone z podziału działki nr ewid. [...], na której w latach 1970-tych wybudowano budynek, stanowią grunt leśny i dlatego nie ma możliwości lokalizacji na nich zabudowy mieszkaniowej. Rada Miejska wyjaśniła również, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] (uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r.), określającym politykę przestrzenną gminy, obowiązującym w czasie sporządzania skarżonego miejscowego planu, ww. działki znajdowały się w obszarze oznaczonym symbolem Ls - teren lasów. W ocenie organu skarżona uchwała nic narusza więc interesu prawnego skarżących. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Jak wyżej wskazano, uchwała ta utraciła moc obowiązującą w zakresie obejmującym nieruchomości skarżących. Zdaniem Rady Miejskiej w [...] powyższe względy uzasadniają oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wskazanym kryterium dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi zarówno o charakterze ustrojowym, proceduralnym i materialnym, przy czym ocena taka jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. 5. Biorąc pod uwagę powyższe normy wyznaczające podstawy i zakres działania Sądu należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu o naruszeniu władztwa planistycznego gminy w związku z przyjętymi w miejscowym planie rozwiązaniami dotyczącymi działek skarżących. Sąd oddalił więc skargę, gdyż podzielił stanowisko Rady Miejskiej w [...], że uchwała nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. nie narusza prawa i nie daje podstaw do orzeczenia o nieważności ww. uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. z 2003 r. Powyższa ocena bierze się stąd, że obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy w przedmiocie planu miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, mianowicie gdy wystąpi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego określonych przede wszystkim w art. 9-10 i art. 14-15 u.p.z.p. lub istotne naruszenie trybu działania w tym zakresie. Przesądza o tym art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Tryb sporządzania planu należy przy tym rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej (m.in. art. 11-12 oraz art. 17 i nast. u.p.z.p.), a zasady sporządzania planu jako merytoryczną jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1698/20, LEX nr 3197586 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 124/21, LEX nr 3199380. Należy też dodać, że zastosowanie przez organ nadzoru lub sąd administracyjny sankcji nieważności uchwały rady gminy w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania zastrzeżone jest do przypadków wydania aktu z istotnym naruszeniem prawa, które wywołuje skutki niedające się pogodzić z zasadą praworządności (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 703/21, LEX nr 3199500). Ostatni wątek ma przy tym niezwykle ważne znaczenie. Z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem, że stwierdzenie nieważności uchwały planistycznej wymaga wskazania wyraźnego naruszenia odpowiednich przepisów prawa, ale też - analogicznie do praktyki opartej na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - pozanormatywnych konsekwencji uchwały, tj. skutków faktycznych wynikających z jej uchwalenia. Kierując się ww. zasadami wskazanymi przez sądy administracyjne, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zbadał materiały zawarte w aktach sprawy, a także rozpatrzył zarzuty i argumenty obu stron, tj. skarżących oraz Rady Miejskiej w [...], a w konsekwencji stwierdził, że w sprawie miejscowego planu zagospodarowania wsi [...] kluczowe znaczenie mają dwa przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.: art. 28 ust. 1 oraz art. 36 ust. pkt 1. Mimo że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., ustalenie konkretnych przesłanek lub kryteriów oceny, na podstawie których sąd administracyjny ma rozstrzygnąć, czy uchwała Rady Miejskiej w [...] była obarczona wadą nieważności, powinno nastąpić według przepisów z dnia orzekania. Analogicznie, gdyby doszło do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały nr [...], rozstrzygnięcie organu administracji o odszkodowaniu następowałoby na podstawie aktualnych przepisów. W związku z ww. rozwiązaniem problemu intertemporalnego należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. z 2003 r. stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w całości lub części powinno być następstwem istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, bądź istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Na tych kwestiach skoncentrowane jest uzasadnienie wyroku w niniejszej sprawie. Natomiast do kwestii odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. pkt 1 u.p.a.p. z 2003 r. będzie można wrócić w drugiej kolejności, gdyż warunkiem wypłaty takiego świadczenia jest dopiero ostateczne stwierdzenie nieważności uchwały właściwej rady gminy. 6. Kierując się strukturą skargi (wniosku) skarżących należy na wstępie stwierdzić, że zarzuty naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, niedyskryminacji jednostki (zasady równości) oraz ochrony prawa własności nie mogą samodzielnie (samoistnie) stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. wynika jednoznacznie, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. W odniesieniu do procesu stosowania prawa przez sądy przyjmuje się jednak, że o możliwości samoistnego stosowania przepisów Konstytucji RP decyduje stopień konkretyzacji tych przepisów. Norma konstytucyjna może zatem stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia, jeśli jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na samoistne jej zastosowanie (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I CSK 482/08, a także Piotr Tuleja, Komentarz do art. 8 Konstytucji, w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz. Art. 1 – 86, redaktorzy: M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 321). Oznacza to, że w praktyce sądów administracyjnych i sądów powszechnych naruszenie Konstytucji może być stwierdzone dopiero wówczas, gdy zostanie wykazane naruszenie normy ustawowej, która określa w swojej hipotezie stan faktyczny w sposób na tyle konkretny, że można dokonać oceny, czy okoliczności sprawy są rzeczywiście niezgodne logicznie, prakseologicznie lub celowościowo z ustawowym wzorcem zachowania przy jednoczesnej odpowiedniości stanu faktycznego sprawy i hipotezy normy prawnej będącej podstawą prawną rozstrzygnięcia. Innymi słowy, naruszenie Konstytucji jest możliwe do stwierdzenia dopiero po ustaleniu, że doszło do naruszenia przepisu ustawowego poddanego tzw. pro-konstytucyjnej wykładni, tj. tzw. wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją (patrz: Piotr Tuleja, jak wyżej, str. 311). Wymóg konkretyzacji podstawy prawnej rozstrzygnięcia wynika przy tym nie z arbitralnego stanowiska doktryny prawniczej, lecz z przekonania, że większość zasad konstytucyjnych, w tym zwłaszcza zasady wyrażające prawa człowieka i obywatela, mają charakter tzw. norm programowych i mogą być stosowane w większym lub mniejszym stopniu, a nie tylko w ujęciu alternatywnym: norma spełniona albo norma naruszona. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy zatem wykazać, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] została (w zaskarżonym zakresie) wydana z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, bądź istotnym naruszeniem trybu jej sporządzenia, albo naruszeniem przepisów o właściwości organów (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. z 2003 r.). 7. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia zasad sporządzania planów miejscowych (punkty 2.1 – 2.2 skargi, str. 2-3 skargi) Sąd stwierdził, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Analiza części tekstowej oraz części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przyjętego uchwałą nr [...] nie potwierdza bowiem zarzutu o niejasności sformułowań, braku czytelności części graficznej, bądź o wzajemnych sprzecznościach między częścią graficzną oraz częścią tekstową, ani tym bardziej zastosowania rozwiązań naruszających podstawowe zasady legislacji. Zdaniem Sądu nie można uznać za niejasne postanowień miejscowego planu ustalających w § 26 dla obszaru 2MNLs, obejmującego działki należące do skarżących, funkcje (przeznaczenie) podstawowe tj. cel mieszkalnictwo jednorodzinne ekstensywne ("MN") oraz las bez prawa zabudowy ("Ls"). W opinii Sądu postanowienia planu godzą w tym zakresie istniejący stan faktyczny zagospodarowania obszaru oznaczonego symbolem 2MNLs oraz przewidywane, kierunkowe sposoby zagospodarowania tego obszaru w przyszłości, tj. już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. Skoro bowiem niemal cały obszar 2MNLs jest pokryty lasem, co w przypadku działki nr ewid. [...] należącej do skarżącego Ł. G. wynosi 1,7568 ha, czyli 93,7% powierzchni tej działki, a jednocześnie w kilku miejscach, w tym właśnie na działce nr ewid. [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny powstały legalnie po roku 1970 wraz z drogą dojazdową i podłączeniem mediów, to przyjęcie wyłącznie jednorodzajowego przeznaczenia terenu byłoby wadliwe. Powstałaby na przykład wątpliwość, czy w związku z przeznaczeniem leśnym należy poddać rozbiórce istniejący budynek. Tymczasem plan jasno stanowi, że przeznaczeniem podstawowym jest "mieszkalnictwo jednorodzinne ekstensywne". Użyte wyrażenie "mieszkalnictwo jednorodzinne", zamiast typowego "budownictwo jednorodzinne" wskazuje, że nie dopuszcza się nowej zabudowy, ale też nie przewiduje się usuwania istniejących obiektów budowlanych. Dodatkowo przymiotnik "ekstensywne" wskazuje, że owo istniejące budownictwo ma być nacechowane "małymi nakładami pracy i środków" w stosunku do dużej powierzchni terenu (patrz "Słownik wyrazów obcych", PWN). Jeśli dodatkowo zestawimy powołany § 26 planu z § 5 ust. 2 pkt 4 lit. a planu w którym określono przeznaczenie terenów MNLs: tereny mieszkaniowe częściowo na działkach leśnych, nie ma wątpliwości, że jedynym rodzajem zabudowy są budynki mieszkalne jednorodzinne i to stanowiące rozwiązanie wyjątkowe, gdyż co do zasady mamy do czynienia z obszarem leśnym. Interpretacja wskazanych postanowień planu jest też uzupełniana o treść § 13 pkt 1 planu, w którym ustala się dla całej wsi [...] zakaz zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Oznacza to, że jeśli na szerokim terenie oznaczonym symbolem MNLs (w tym 2MNLs) znajdują się wcześniej wydzielone tereny mieszkaniowe MN, to w ich granicach mogą istnieć obecne budynki mieszkaniowe, mogą też być one przedmiotem przebudowy lub remontu, ale z pewnością nie można ubiegać się o zmianę przeznaczenia obecnych terenów leśnych na cele nieleśne: budowlane lub inne (usługowe, przemysłowe itp.). Identyczne wnioski płyną także z analizy części graficznej planu i z dołączonych do akt wydrukach map geodezyjnych. W opinii Sądu nie ma zatem podstaw, aby wskazane postanowienia planu uznać za istotnie niejasne, wewnętrznie sprzeczne lub niezgodne z zasadami poprawnej legislacji. Analogicznie należy uznać za bezpodstawne zarzuyu, że w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono uwarunkowań urbanistycznych, czyli istniejącej zabudowy mieszkaniowej wraz z niezbędną infrastrukturą. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, czy taka zabudowa, jeśli powstała zgodnie z prawem jest zlokalizowana na terenach wyodrębnionych w planie jako mieszkaniowe (MN), czy też nie. Należy bowiem pamiętać że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mają znaczenie prospektywne, a nie retrospektywne. Co do zasady, są więc uchwalane z myślą o przedsięwzięciach w zakresie zagospodarowania terenu, które będą podejmowane po uchwaleniu planu, a nie wcześniej. Ważną okolicznością w rozpatrywanej sprawie jest też to, że postanowienia planu przyjętego w 2000 r. stanowią potwierdzenie i jednocześnie sposób realizacji przepisów rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. Nr [...] poz. [...] z późn. zm.). To właśnie przepisy rozporządzenia wprowadziły zakaz zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, zakaz przeznaczenia zadrzewionych i zakrzewionych gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, dopuszczalność lokalizacji budownictwa mieszkaniowego wyłącznie w formie budynków jednorodzinnych wolnostojących oraz zabudowy zagrodowej itd. (patrz § 13 pkt 1-8 planu). Obowiązywanie powołanego rozporządzenia w momencie uchwalania planu (kwiecień 2000) oraz zmiany planu (wrzesień 2000) potwierdza prawidłowość rozwiązań przyjętych w miejscowym planie, a nie źródło jakichkolwiek niespójności bądź sprzeczności. Należy przy tym pamiętać, że postanowienia uchwał w sprawie przyjęcia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego podlegają takim samym metodom wykładni jak przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W razie wątpliwości co do znaczenia językowego przepisów lub postanowień należy sens regulacji ustalać poprzez wykorzystanie dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Zdaniem Sądu zastosowanie wskazanych metod wykładni do postanowień zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] (wraz ze zmianami) prowadzi do wniosku że przedmiotowy akt prawa miejscowego jest wystarczająco jasny, spójny wewnętrznie i poprawnie sformułowany, aby nie móc uzasadnić zarzutu naruszenia zasad uchwalania planów miejscowych. Zarzuty zawarte w skardze są więc nietrafne i nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżących Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 9 ust. 1 u.z.p. z 1999 r. poprzez nieuwzględnienie postanowień art. 14 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 1991 Nr 101, poz. 444, poprawnie: tekst jedn. z 2020 r., poz. 6 ze zm.), zgodnie z którym do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej oraz inne grunty nadające się do zalesienia. Wskazany przepis nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Reguluje on bowiem działania faktyczne polegające na powiększaniu zasobów leśnych w wyniku zalesienia gruntów oraz podwyższania produkcyjności lasu, a nie czynności prawne, jakimi jest ustalanie przeznaczania określonych obszarów dla potrzeb planowania i zagospodarowania przestrzennego. W okolicznościach sprawy nie ma żadnej kolizji między wskazanymi przepisami. W taki sam sposób należy wyjaśnić zarzut skarżących nieuwzględnienia w zaskarżonej uchwale danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 1989 Nr 30, poz. 163). Rada Miejska w [...] nie kwestionowała, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Wszystkie te informacje są konieczne zwłaszcza do przygotowania części graficznej miejscowego planu, ale i części tekstowej, np. tam gdzie wskazuje się szczegółowe uregulowania dla konkretnych działek (patrz np. § 26 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] r. Należy wszak pamiętać, że ewidencja gruntów i budynków pełni przede wszystkim funkcję opisową, rejestrując stan prawny i faktyczny określonych nieruchomości. Natomiast miejscowy plan - jak już wskazano jest w istocie prospektywny, wskazujący na przyszłość kierunki zagospodarowania objętych nim terenów. Zróżnicowanie funkcji obu instytucji prawnych z pewnością nie można - w okolicznościach sprawy – uznać za istotne naruszenie prawa. Należy zatem powtórzyć opinię Sądu orzekającego w sprawie: okoliczności podniesione przez skarżących nie udowodniły, ani nawet nie uprawdopodobniły zarzutu o istotnym naruszeniu materialnoprawnych zasad uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. 8. W podsumowaniu należy też odnieść się do zarzutu skarżących, że § 26 ust. 1 pkt 1 uchwały i ewentualne jeszcze inne postanowienia uchwały nr [...] r. powodowały naruszenie art. 36 1 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy (...) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę (...). Argumentacja skarżących nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim, z akt sprawy wynika, że skarżący nabyli przedmiotowe działki w dniu 5 lutego 2013 r., a więc ponad dwanaście lat poprzedniczka skarżących, ich babcia, nie kwestionowała miejscowego planu zagospodarowania z 2000 r., ani jego skutków. Nie próbowała też w żaden sposób określony prawnie wykazać szkody poniesionej w związku z przyjęciem planu. Powstanie takiej szkody nie zostało zatem nawet uprawdopodobnione. Ponadto, art. art. 36 ust. 1a u.p.z.p stanowi, że przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli treść planu miejscowego powodująca skutek, o którym mowa w ust. 1, nie stanowi samodzielnego ustalenia przez gminę społeczno-gospodarczego przeznaczenia terenu oraz sposobu korzystania z niego, ale wynika (między innymi) z zakazów lub ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w przepisach ustaw lub aktów, w tym aktów prawa miejscowego, wydanych na ich podstawie. Jak wcześniej wskazano zgodnie z § 13 ust. 1 skarżonej uchwały § 26 został przyjęty ze względu na przepisy rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...]. W związku z powyższym żądanie odszkodowania budzi co najmniej poważne wątpliwości. Sąd nie przesądza wszak o dopuszczalności żądania ww. odszkodowania, gdyż nie mieści się ono w granicach obecnie rozpatrywanej sprawy. Istotne znaczenie ma wszak okoliczność, że skarżący nie żądają stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] ze względy na - jak to wskazuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, bądź naruszenie właściwości organów w tym zakresie, lecz ze względu na oczekiwanie podwyższenia ewentualnego odszkodowania. Taka okoliczność nie może być jednak przesłanką stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. 9. Mając na względzie powyższe ustalenia i przeprowadzoną wykładnię przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby uzasadniać stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...]. W związku z tym, Sąd uznał skargę z nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.