II OSK 703/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 819/20 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia 1 października 2020 roku nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Ł. na rzecz Rady Miejskiej w Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 819/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia 1 października 2020 roku nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Ł., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W skardze kasacyjnej Wojewoda Łódzki zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o zmianę lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ł., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 17 pkt 4–9, art. 17 pkt 12–14 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Błędna wykładnia art. 17 pkt 12–14 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 polega na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji tezy, że uwagi, co do których istnieją wątpliwości w zakresie danych identyfikujących wnioskodawcę, można potraktować jako uwagi złożone po terminie i jako takie nie mogły być przekazane do rozpatrzenia radzie gminy. Taka wykładnia przeczy ogólnej zasadzie prezentowanej zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, że wszystkie uwagi złożone do projektu planu winny być rozpatrzone, a te nieuwzględnione przekazane do rozpatrzenia radzie gminy. Z treści ww. przepisów nie wynika prawo organu sporządzającego plan miejscowy do dokonywania selekcji wniesionych uwag. Błędna interpretacja ww. przepisów spowodowała, że ani Prezydent Ł., ani Rada Miejska w Ł. nie rozpatrzyła uwag, które wpłynęły do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. Sąd błędnie uznał, że zachodzą okoliczności wyłączające rozpatrzenie niektórych uwag, podczas gdy nierozpatrzenie uwag jest istotnym naruszeniem procedury uchwalania aktu planistycznego. Natomiast organem, który decyduje o uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu uwagi jest rada gminy zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Błędna wykładnia art. 17 pkt 4–9, art. 17 pkt (nie podano numeru punktu) w zw. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polega na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji twierdzenia, że zmiana dokumentu nie miała wpływu na merytoryczną zawartość planu ani nie była związana z oceną skutków oddziaływania jego ustaleń na środowisko, dlatego uznał, że naruszenie prawa nie ma istotnego charakteru. Podczas gdy zmieniona prognoza oddziaływania na środowisko nie została poddana ocenom i uzgodnieniom właściwych organów. Zgodnie z art. 17 pkt 4–9 u.p.z.p. prognoza oddziaływania na środowisko jest oceniana przez właściwe organy jako dokument towarzyszący projektowi planu miejscowego, w tym przypadku została zmieniona po ostatnim wyłożeniu planu do publicznego wglądu bez możliwości oceny zmian przez właściwe organy. Przedwczesna jest więc jej ocena, że zmiana dokumentu nie miała wpływu na merytoryczną zawartość, planu ani nie była związana z oceną skutków oddziaływania jego ustaleń na środowisko. Powyższe ustalenia skutkowały następstwem prawnym w postaci niezastosowania przepisów art. 17 pkt 4–9, art. 17 pkt 12–14 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ł.. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Ł. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz.1842) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów art. 17 pkt 4–9, pkt 12–14 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) okazały się niezasadne. Wbrew stanowisku Wojewody Ł. prawidłowa jest ocena Sądu Wojewódzkiego wyrażona w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którą nierozpatrzenie przez organ wykonawczy w toku procedury planistycznej uwag oznaczonych numerami 81, 84, 88 i 101 oraz nieprzekazanie ich do rozpatrzenia organowi uchwałodawczemu – nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, warunkującego stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały w trybie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. przez organ nadzoru. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki dokonał właściwej wykładni przepisów art. 17 pkt 12 i 14 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, że nierozpatrzenie wszystkich uwag złożonych do projektu planu wyczerpuje znamiona istotnego naruszenia trybu postępowania. Jednocześnie trafnie przyjął Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy, że nierozpatrzenie przez Prezydenta Miasta uwag niespełniających wymogów formalnych było usprawiedliwione, skoro brak pełnych (czytelnych) danych uniemożliwiał identyfikację osoby wnoszącej uwagę. Zasadnie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że z przepisów prawa wynika obowiązek spełnienia wymagań formalnych, co do podania imienia i nazwiska lub nazwy jednostki organizacyjnej i adresu oraz oznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem uwagi (Załącznik nr 7 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Słusznie argumentowano w skardze, że każdy, kto kieruje pismo do organu administracji publicznej z określonym żądaniem, oczekując na formalne jego rozstrzygnięcie, winien liczyć się z tym, iż podanie swoich danych w sposób prawidłowy i czytelny jest warunkiem udzielenia określonemu indywidualnie podmiotowi rozstrzygnięcie w tym zakresie. W rezultacie uprawnione było wnioskowanie Sądu, że braki formalne uwag są zbliżone w swych skutkach z przypadkiem złożenia uwagi po terminie, uznawanym w orzecznictwie za sytuację zwalniającą z obowiązku przedkładania uwagi radzie gminy (por. wyrok NSA z 21 lutego 2007 r. sygn. II OSK 1794/06). Nawet gdyby przyjąć rygorystyczny pogląd, że uwagi z brakami formalnymi podlegają rozpatrzeniu i przedstawieniu radzie gminy jako nieuwzględnione (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.), to niedokonanie tego w niniejszej sprawie nie mogło być postrzegane jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że uwagi nr 81, 84, 88 i 101 są w swej treści identyczne z innymi uwagami (80, 82, 83, 85, 86, 87, 89–100, 102–137) rozpoznanymi wspólnie i nieuwzględnionymi przez Prezydenta Miasta. Należy zatem konsekwentnie założyć, że ich rozpatrzenie z takim samym skutkiem pozostałoby bez wpływu na treść planu. Dlatego niezasadne byłoby zrównanie omawianej sytuacji z naruszeniem prawa, do jakiego dochodzi wówczas, gdy organ bez żadnej usprawiedliwionej przyczyny pomija, czy nie rozpoznaje uwagi wniesionej do projektu planu. Podkreślić należy, że zastosowanie przez organ nadzoru sankcji nieważności zastrzeżone jest do przypadków wydania aktu z istotnym naruszeniem prawa, które wywołuje skutki niedające się pogodzić z zasadą praworządności. Tymczasem w niniejszej sprawie wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym istotne naruszenie art. 17 pkt 12, 13 i 14 u.p.z.p. nie miało miejsca. Brak było również przesłanek, aby za istotne naruszenie art. 17 pkt 4–9 u.p.z.p. uznać działanie organu wykonawczego, polegające na wprowadzeniu zmiany do treści prognozy oddziaływania na środowisko, załączonej do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Z ustaleń zawartych w uzasadnieniu wyroku wynika, że usunięcie z tekstu prognozy nazwy konkretnego przedsiębiorcy, wskutek jego uwagi, nie miało wpływu na warstwę merytoryczną informacji o poziomie zanieczyszczeń powietrza na obszarze planu, gdyż materiały będące podstawą do sporządzenia prognozy odnoszą określone wartości zanieczyszczeń do lokalizacji obszarowej, nie przypisując ich określonym podmiotom. W rezultacie zachowane zostały istotne dla treści prognozy informacje dotyczące emisji pyłów w konkretnych miejscach. Uprawniona była zatem ocena Sądu Wojewódzkiego, że dokonana zmiana treści dokumentu prognozy pozostawała bez wpływu na jej merytoryczną zawartość, a w konsekwencji nie miała istotnego znaczenia dla przyjętych postanowień w projekcie planu miejscowego. Tym samym niezasadne było stanowisko organu zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, zgodnie z którym zmiana treści prognozy wymagała ponowienia opiniowania i uzgodnień projektu uchwały. Oczywiście trafnie organ nadzoru wskazał, że prognoza oddziaływania na środowisko jest ważnym dokumentem mającym wpływ na postanowienia przyjęte w planie miejscowym, wszak zawiera materiał informujący o skutkach przyrodniczych, jakie mogą nastąpić w wyniku ustaleń dokonanych w planie miejscowym. Nadto z treści prognozy powinno wynikać, jakie rozwiązania należy przyjąć w planie miejscowym, aby wybrać wariant najkorzystniejszy dla środowiska przyrodniczego. Rzecz w tym, że organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazał, aby zakres wprowadzonej zmiany w treści prognozy stworzył potrzebę zmodyfikowania konkretnych ustaleń projektu planu miejscowego, bądź aby miał związek z oceną skutków oddziaływania ustaleń planu na środowisko. Zaznaczyć trzeba, że obowiązek ponownego poddania zmienionej prognozy wraz z projektem planu zaopiniowaniu i uzgodnieniom właściwych organów. uzależniony jest od przedmiotowego zakresu nowych treści dokumentu prognozy (por. wyrok NSA z 4 lutego 2020 r. II OSK 1126/18). Z przyczyn omówionych przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku zaakceptować należało ocenę, że dokonanie zmiany prognozy oddziaływania na środowisko na danym etapie procedury planistycznej stanowiło naruszenie prawa, jednak niemające znamion naruszenia istotnego. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji, która mogłaby podważyć wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego. W powołanym przez organ nadzoru wyroku WSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. IV SA/Wa 1812/09 wyrażono ocenę, że zaniechanie przedstawienia zmienionej prognozy wraz z projektem planu miejscowego do ponownego uzgodnienia i zaopiniowania właściwym organom stanowi istotne naruszenie art. 17, ale przy założeniu, że zmiana prognozy mogła w istotny sposób wpływać na ustalenia zawarte w projekcie planu. Natomiast w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki wywiódł prawidłowo, że dokonana zmiana w tekście prognozy nie łączyła się z potrzebą wprowadzenia nowych ustaleń w projekcie planu, a tym samym nie zachodziła konieczność powtórzenia etapu uzgodnienia i opiniowania projektu planu. Odnosząc się jeszcze do zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że Sąd Wojewódzki dokonał samodzielnej analizy zmienionego tekstu prognozy w zakresie niezbędnym do oceny zgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Gdyby Sąd tego nie uczynił to oznaczałoby, że automatycznie potraktował pogląd organu nadzoru za prawidłowy, podczas gdy skutki zmiany treści prognozy, w kontekście wymogu ponowienia procedury planistycznej, muszą być oceniane z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Wobec powyższego zgodzić się należało z wnioskami Sądu Wojewódzkiego, że organ nadzoru nie wykazał, aby treść przedmiotowej Uchwały i tryb jej podjęcia naruszyły w istotnym stopniu przepisy powołane w rozstrzygnięciu nadzorczym, co warunkowało podjęcie orzeczenia na podstawie art. 148 p.p.s.a. W konsekwencji skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.