II SA/Gd 812/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska, Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi M. C., B. B. C., P. M. G. na decyzję Wojewody z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2020 r., nr [..] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 22 stycznia 2020 r., nr [..], którą orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz S. i M. C., za pozbawienie prawa własności działki nr [..] położonej w G. gmina W., która została wydzielona pod drogę na podstawie decyzji Wójta Gminy, nr [..] z 25 maja 1994 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..]. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: S. i M. C. zwrócili się do Starosty z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działkę nr [..] podnosząc, że oświadczenie M. C. o nieodpłatnym przekazaniu dróg Gminie zostało złożone bez zgody jego małżonki, a zatem było nieważne. Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że z treści decyzji z dnia 25 maja 1994 r. wynika, iż zatwierdzono projekt podziału działki nr [..] położonej w G., dokonany na wniosek właściciela, której właścicielami byli S. i M. C. W wyniku podziału powstała działka nr [..] przeznaczona pod drogę. W treści decyzji zamieszczono zapis "Drogę przejmuje się nieodpłatnie". Strony nie odwołały się od tej decyzji, co potwierdza, że zawarty w niej zapis poprzedzony był uzgodnieniami dotyczącymi odszkodowania. Zapis uzgodnień przybrał formę orzeczenia, jednak wyraźnie wskazuje na intencję zrzeczenia się odszkodowania. Wniosek M. C. z dnia 20 maja 1994 r. o zatwierdzenie projektu podziału zawiera oświadczenie o nieodpłatnym przekazaniu działki wydzielonej pod drogę na rzecz Gminy. Art.10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. - zwanej dalej jako: u.g.g.w.n) obowiązującej w dacie wydania decyzji podziałowej, stanowił, że "Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". W ocenie organu I instancji regulacja zawarta w przepisach art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazuje dwa tryby ustalania odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi. Jednoznacznie wynika z nich, że jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem, odszkodowanie ustala Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w trybie analogicznym jak przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, nie ma przeszkód prawnych do uzgodnienia przez strony kwestii związanych z wysokością odszkodowania, zanim decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Stanowisko to podzielono w wyroku NSA z dnia 30 października 2018 r., IOSK 31/17. Organ wskazał, że w czasie trwania wspólności ustawowej dorobek małżonków stanowi niepodzielną całość, czyli nie wskazuje się i nie rozporządza się nim co do części. Przepis art. 36 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w brzmieniu obowiązującym w dniu składania oświadczenia stanowił, że "Każdy z małżonków może wykonywać samodzielnie zarząd majątkiem wspólnym. Do dokonania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda drugiego małżonka wyrażona w formie wymaganej dla danej czynności prawnej". Do ustalenia wysokości odszkodowania taka zgoda nie była wymagana, gdyż nie była to czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu. Ustawodawca co prawda nie uregulował tego, które czynności wchodzą w skład zwykłego zarządu, jednak przyjmuje się, że są to takie, które nie wpływają na przeznaczenie i własność rzeczy oraz nie pociągają za sobą nadzwyczajnych wydatków. Do takich należy ustalenie wysokości należnego odszkodowania. Zdaniem organu oświadczenie z dnia 20 maja 1994 r. błędnie związano z pojęciem darowizny nieruchomości. Przeniesienie własności działki nastąpiło z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za takie działki przysługuje odszkodowanie w uzgodnionej wysokości. Przepis nie przenosi na strony obowiązku ustalenia w jakiej drodze następuje zbycie (czyli np. darowizna) a jedynie uzgodnienie wysokości odszkodowania. W tym względzie czynność ta jest czynnością nie przekraczającą zwykłego zarządu. Wskazując na powyższe organ I instancji uznał, że kwestia odszkodowania za działkę nr [..] została uzgodniona w trybie cywilnoprawnym. Właściciel zrzekł się odszkodowania, dając wyraz swej woli o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz Gminy w oświadczeniu złożonym we wniosku z dnia 20 maja 1994 r. Intencja wnioskodawców została potwierdzona zapisem w decyzji zatwierdzającej podział o treści: "Drogę przejmuje się nieodpłatnie", w stosunku do której strony nie wniosły odwołania Nie ziściła się zatem przesłanka do wdrożenia trybu administracyjnoprawnego o ustalenie odszkodowania. Wobec tego organ umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe. Wojewoda utrzymując, po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez S. C. i M. C. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podkreślił, że podział nieruchomości doprowadził do wydzielenia działki nr [..] pod ulicę, która stanowiła ogólnodostępny ciąg komunikacyjny, a tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art.10 ust. 5 u.g.g.w.n, uprawniające do stwierdzenia, że zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności działki nr [..] na rzecz Gminy. W tej sytuacji zastosowanie miał art. 233 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.- alej jako: "u.g.n."). Zaś samo odszkodowanie powinno być ustalone zgodnie z art. 98 ust. 3 tej ustawy. Organ wskazał, że w dniu 20 maja 1994 r. M. C. zwracając się do Wójta o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [..], położonej we wsi G. gmina W., oświadczył, iż przekazuje drogę nieodpłatnie na rzecz gminy. W piśmie tym powołał się na projekt podziału, wykonanego przez geodetę, z którego wynika, iż działka [..] stanowi drogę. Odnosząc się do zarzutu strony, iż oświadczenia nie podpisała S. C., która " (...) nie wyraziła zgody na zrzeczenie się odszkodowania " organ wskazał, że na dzień podpisania oświadczenia tj. 20 maja 1994 r., przepis art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) brzmiał "każdy z małżonków może wykonywać samodzielnie zarząd majątkiem wspólnym. Do dokonania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda drugiego małżonka wyrażona w formie wymaganej dla danej czynności prawnej ". Z księgi wieczystej nr [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy, na dzień wydania decyzji podziałowej Wójta z dnia 25 maja 1994 r., w dziale II jako współwłaściciele ustawowego majątku małżeńskiego figurowali małżonkowie M. C. syn J. i S. i S. W.C. córka F. i W. Wojewoda zgodził się z argumentacją organu I instancji. Podkreślił, że roszczenie odszkodowawcze stanowiło składnik majątku wspólnego małżonków jako przedmiot majątkowy nabyty w trakcie trwania małżeństwa, bądź też jako dochód z tego majątku wspólnego. Oznacza to, że każdy z małżonków, zarówno na gruncie stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji podziałowej, jak i podpisania oświadczenia z dnia 20 maja 1994 r. miał prawo zarządu majątkiem wspólnym. Zgodnie ze stanem prawnym, obowiązującym w dniu podpisania oświadczenia, zgoda współmałżonka była konieczna na czynności prawne przekraczające zwykły zarząd majątkiem wspólnym. W ocenie organu nie ma przesłanek wskazujących na działanie M. C. bez zgody współmałżonka lub też wskazujących na wykroczenie przez niego poza zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym. M. C. mógł jako współwłaściciel nieruchomości objętej wspólnością majątkową małżeńską zrzec się odszkodowania, ze skutkiem również wobec żony, składając oświadczenie zawarte w piśmie z dnia 20 maja 1994 r., czego skutecznie dokonał. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przyjął, że w przypadku, gdy doszło do ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą przy podziale pod drogę, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego. Natomiast stwierdzenie strony, iż przejęcie działki nr [..] przez Gminę należy traktować jako darowiznę, nie jest słuszne. Przejście na gminę własności gruntu wydzielonego pod budowę ulic, następowało z mocy samego prawa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne. Tym samym, nie wymagało zawarcia w decyzji podziałowej wyjaśniania treści przepisów o przejściu własności na rzecz gminy z mocy prawa ani tym bardziej wyodrębnionego w treści decyzji lub też osobnego (dodatkowego) orzeczenia o przejściu własności za odszkodowaniem na rzecz gminy. W ocenie organu jeśli ważność tej czynności prawnej - zrzeczenia się odszkodowania - nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym to należało uwzględnić wszystkie skutki prawne wynikające z tego oświadczenia. Data złożenia oświadczenia nastąpiła przed wydaniem decyzji podziałowej z dnia 25 maja 1994 r., skoro zapis o tym pojawił się w jej treści, a z projektu podziału można było odczytać jaka działka i o jakiej powierzchni zostanie przeznaczona pod drogę. Przedmiot zrzeczenia się został jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości. Zdaniem organu odwoławczego w świetle przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji organu I instancji z dnia 25 maja 1994 r. jak i aktualnych, możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości, a także ustalenie samego odszkodowania w trybie cywilnoprawnym. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem o braku wiedzy S. C. o wydaniu decyzji organu I instancji z dnia 25 maja 1994 r., gdyż wskutek jej wydania działka [..] o pow. 6,9017 ha, uległa podziałowi na szereg działek budowlanych, które zostały następnie zbyte przez oboje małżonków S. i M. C. Wskazując na powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. stało się bezprzedmiotowe stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. W sprawie doszło do zrzeczenia się odszkodowania, zanim został złożony wniosek o ustalenie odszkodowania z dnia 9 września 2019 r. Wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne skoro kwestia odszkodowania za działkę nr [..] zakończyła się podpisaniem oświadczeniem w sprawie zrzeczenia się odszkodowania. S. C. i M.C. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając jej naruszenie: 1) art. 36 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia przez M. C. oświadczenia tj. 20 maja 1994 roku, poprzez przyjęcie, że skarżący w sposób skuteczny zwolnili gminę z długu przyszłego tj. zrzekli się odszkodowania za nieruchomość, podczas gdy umowa o zwolnienie z długu przyszłego, podobnie jak inne czynności polegające na nieodpłatnym przysporzeniu drugiej stronie, zaliczana jest do czynności przekraczających zwykły zarząd małżeńskim majątkiem wspólnym, a zatem wymaga zgody obojga małżonków; 2) art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 u.g.n., poprzez uznanie, że doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a organem, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie odszkodowanie powinno być ustalone i wypłacone w innym przewidzianym w tym przepisie trybie - według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. 3) art. 107 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez oparcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji na poglądach wyrażonych w orzeczeniach dotyczących odmiennych stanów faktycznych, co stanowi zaprzeczenie zasady przekonywania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że spór sprowadza do ustalenia ważności oświadczenia M. C. o zwolnieniu gminy z obowiązku zapłaty odszkodowania za przejętą na rzecz gminy nieruchomość, czy czynność ta stanowi czynność zwykłego zarządu majątkiem wspólnym, czy też wykracza poza ten zakres. Odszkodowanie stanowi ekwiwalent za przejęty przez gminę składnik majątkowy wchodzący w skład majątku wspólnego małżonków. Zrzeczenie się ekwiwalentu za utracony składnik majątku - w szczególności jeśli jest nim nieruchomość - stanowi sytuację nadzwyczajną, która prowadzi wprost do uszczuplenia majątku małżonków, a zatem należy do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z wyceną dokonaną przez Gminę (w piśmie z dnia 18 września 2019 roku dotyczącego dwóch sąsiednich działek przejętych przez Gminę bez odszkodowania) realna wartość odszkodowania za przejętą przez Gminę nieruchomość to kwota ponad 92 000 zł. Stosując kryterium ilościowe, zrzeczenia się takiej kwoty nie sposób porównać ze "sprawieniem drobnego podarku imieninowego czy udzieleniem drobnej pożyczki". Podkreślono, że umowy polegające na nieodpłatnym przysporzeniu drugiej stronie, zawsze były i są nadal uważane za czynności, dla których ważności konieczna jest zgoda drugiego współmałżonka. Umowa o zwolnienie z długu powoduje przysporzenie po stronie dłużnika. Zmienia też treść stosunku prawnego pomiędzy stronami, a ściślej prowadzi do wygaśnięcia wierzytelności, ma więc charakter rozporządzający i przysparzający. Co więcej, w razie zwolnienia z długu bez odpłatności ze strony dłużnika do umowy zwolnienia należy zastosować przepisy o darowiźnie. W ocenie skarżących powyższe wyklucza uznanie zwolnienia gminy z obowiązku zapłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość za czynność zwykłego zarządu majątkiem wspólnym. Dokonanie przez samego M. C. czynności przekraczającej zwykły zarząd małżeńskim majątkiem wspólnym nie wywołuje skutków prawnych, stosownie do art. 36 § 2, art. 37 § 3 k.r.o. (w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia oświadczenia przez M. C.). Zwolnienie organu z długu przyszłego (odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość) jest powszechnie uznane za czynność przekraczającą zwykły zarząd majątkiem wspólnym, co potwierdza fakt, że od ponad 20 lat porozumienia w sprawie odszkodowania za przejmowanie przez gminy - w tym także Gminę -działki drogowe wchodzące w skład małżeńskiego majątku wspólnego zawierane są zawsze z udziałem obojga małżonków, którzy składają w tym zakresie zgodne oświadczenie podpisując stosowny protokół uzgodnień. Zdaniem skarżących, małżonek, który nie udzielił wymaganej przez bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa zgody, nie ma obowiązku żądania uznania takiej czynności za nieważną przez sąd powszechny, bowiem brak zgody powoduje nieważność czynności ze skutkiem erga omnes. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Skoro wniosek o odszkodowanie za działkę nr [..] o pow. 0.3095 ha położoną w G. gmina W. został złożony dopiero 10 września 2019 r., to mimo, że do jej przejęcia z mocy prawa (w oparciu o art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) doszło w 1994 r., to w sprawie odszkodowania musiał znaleźć zastosowanie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. Ten ostatni przepis stanowi, że "...za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, tryb administracyjny ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej powinien być zatem obligatoryjnie poprzedzony trybem cywilnoprawym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. W konsekwencji przyjąć należy, że zrzeczenie się przez stronę prawa do odszkodowania w oświadczeniu z 20 maja 1994 r. oznacza, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w sprawie odszkodowania pomiędzy stroną a organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w trybie administracyjnym. Skoro zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi zatem dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, to jest tym samym przesłanką negatywną uniemożliwiającą prowadzenie postępowania administracyjnego. Postępowanie to jest bowiem w tej sytuacji bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Oświadczenie skarżącego o "przekazaniu drogi nieodpłatnie na rzecz gminy" jest czynnością cywilnoprawną, której skutki mogą być ocenione tylko przez sąd powszechny. Ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do oceny tego oświadczenia woli strony, na gruncie art. 56, art. 58, czy art. 60 k.c., a także na gruncie art. 37 k.r.o., czego domagają się skarżący, gdyż sprawa ważności oświadczenia woli i skutków jakie wywiera czynność o charakterze cywilnoprawnym, jako sprawa cywilna, może być oceniona tylko przez sąd cywilny, stosownie do art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. Dopiero jeśli w wyniku postępowania przed sądem powszechnym skarżący zdołaliby uzyskać potwierdzenie, że czynność prawna - oświadczenie skarżącego z dnia 20 maja 1994r. nie odniosła skutku w sferze stosunków cywilnoprawnych, to otwarta zostanie możliwość, by domagać się ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej po bezskutecznym wyczerpaniu rokowań, o jakich mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Dopóki jednak deklarowany w oświadczeniu z dnia 20 maja 1994 r. skutek w postaci zrzeczenia się odszkodowania (przekazanie drogi nieodpłatnie na rzecz gminy) nie zostanie zakwestionowany przed sądem powszechnym, za słuszne należy uznać należy uznać stanowisko organów administracji co do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania. Przedstawiona powyżej ocena prawna zgodna jest ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionym w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2020r. sygn. akt I OSK 1177/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż o rozpoznanie sprawy w tym trybie wniósł Wojewoda, a żadna z pozostałych stron w wyznaczonym terminie nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.