III SA/Po 788/20

Dnia 26 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Małgorzata Górecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2021 roku sprawy ze skargi Powiatu K. na uchwałę Sejmiku Województwa W. z dnia [...] września 2020r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej oddala skargę Sejmik Województwa, uchwałą z dnia [...] września 2020 roku nr [...], na podstawie art. 10 ust.5a ustawy o drogach publicznych, pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej odcinki drogi wojewódzkiej (dawnej drogi krajowej nr [...]) o łącznej długości [...] km o przebiegu: - od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] /[...]/ do ronda łącznika drogi ekspresowej [...] pomiędzy węzłem K. P. a drogą wojewódzką (dawną drogą krajową nr [...]) - od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] /K. / do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] /C. /. Powiat K. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego i zażądał stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w całości. Strona skarżąca uznaje, że uchwała narusza art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 w związku z art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych poprzez nieuwzględnienie ustawowych przesłanek determinujących przynależność do danej kategorii dróg. W uzasadnieniu skargi wskazano, że objęte uchwałą odcinki dróg nie spełniają ustawowych kryteriów dla dróg powiatowych (art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Drogą powiatową jest droga stanowiąca połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Objęte uchwałą odcinki drogi łączą natomiast miejscowość C. z miejscowością K. (w uchwale niezgodnie z prawdą podano K.) oraz pobudowane rondo z miejscowością G. . Strona skarżąca zaznaczyła, że cały odcinek obecnej drogi wojewódzkiej ma duże znaczenie dla województwa. Łączy on miejscowości C. -K. -S. i dalej P., w kontekście przebiegu całej drogi wojewódzkiej (dawnej drogi krajowej nr [...]). Objęte uchwałą odcinki drogi wojewódzkiej nadal spełniają definicje drogi wojewódzkiej, jako alternatywnego połączenia drgowego dla drogi [...]. Powołując wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] września 2016 roku o sygn. akt III SA/Wr [...] strona skarżąca podniosła, że pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej wymaga, aby droga nie spełnia już wymogów drogi wojewódzkiej (art. 6 ust.1 ustawy o drogach publicznych) oraz spełniała wymogi drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Odcinek drogi pozbawiany kategorii drogi wojewódzkiej ma być odcinkiem proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez samorząd województwa. Ustawa wymaga poinformowania zarządu powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Sejmik Województwa wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że kwestionowana skargą uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, czyli podjęta przez organ niewłaściwy, bez podstawy prawnej do podjęcia uchwały o wskazanej w niej treści, bez zaistnienia przesłanek uzasadniających podjęcie uchwały, czy też z istotnym naruszeniem procedury podejmowania uchwał przez sejmik województwa. Analiza akt sprawy, w tym stanowisko stron postępowania, nakazuje przyjąć, że zakwestionowana uchwała została podjęta z poszanowaniem trybu określonego w art. 10 ust. 5b ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. 2020, poz. 470 ze zm.). Zarząd Województwa W., pismem z dnia [...] lipca 2020 roku, poinformował Zarząd Powiatu K. o zamiarze podjęcia zakwestionowanej uchwały. Pismo doręczono adresatowi w dniu [...] lipca 2020 roku. Skarżona uchwała został podjęta w dniu [...] września 2020 roku, a więc z zachowaniem wymogu poinformowania Zarządu Powiatu K. o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Uchwała Sejmiku Województwa z dnia [...] września 2020 roku nr [...] wraz z załącznikiem w formie graficznej oraz pisemnym uzasadnieniem została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...] października 2020 roku pod pozycja [...]. Z uzasadnienia uchwały wynika, że odcinki drogi wojewódzkiej objęte skarżoną uchwałą nie wypełniają zadań dróg wojewódzkich zdefiniowanych ustawą o drogach publicznych. Odcinki przebiegają równolegle do drogi ekspresowej, zbierają ruch lokalny pomiędzy G. i K. oraz K. i C. . Z wymienionych miejscowości oraz innych pośrednich, dla których przedmiotowe odcinki wchodzą w skład układu komunikacyjnego, znaczenie dla województwa ma jedynie miasto K., będące siedzibą powiatu, gminy i miasta. K. jest bardzo dobrze skomunikowany z innymi miastami mającymi znaczenie dla W.. W kierunku wschód - zachód poprzez drogę wojewódzka nr [...] N. T. - G. W. - K. - K. . Natomiast w kierunku północ - południe poprzez drogę ekspresową [...], do której ma zapewnione połączenie za pomocą węzła K. P. i drogi wojewódzkiej nr [...]. Mając na uwadze zarzuty sformułowane w skardze wyjaśnić należy, że sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Taki odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych). Analiza powołanych powyżej przepisów nakazuje uznać, że w ramach tzw. kaskadowego przekazywania drogi właściwe organy (sejmik województwa, rada powiatu) mają obowiązek - co do zasady - stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny. Wskazane organy mają bowiem obowiązek wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej kategorii drogi (wojewódzkiej, powiatowej). Wynika to z tego, że kompetencja do podjęcia rozważanej uchwały dotyczy nie sprawy zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale sprawy pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii (zdanie pierwsze art. 10 ust. 5a oraz art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych). Natomiast skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następuje ex lege (zdanie drugie art. 10 ust. 5a oraz art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych). Z powyższych względów podjęcie przez Sejmik Województwa uchwały w sprawie pozbawienia wskazanych w zaskarżonej uchwale odcinków drogi kategorii drogi wojewódzkiej jest zasadne i skutkuje uzyskaniem statusu drogi powiatowej, w odniesieniu do drogi innej niż określona w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (inne niż krajowe i wojewódzkie), jeśli sporna droga stanowi połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2019 roku o sygn. akt I OSK [...], Legalis nr [...]). Powiat K. nie kwestionuje treści uchwały, co do tego, że objęte uchwałą odcinki drogi mają łączną długość [...] km. Powiat K. nie kwestionuje stanowiska skarżonego organu, że po oddaniu do użytkowania drogi krajowej [...] na terenie powiatu k. do kategorii dróg wojewódzkich zaliczono dawną drogę krajową o długości [...] km, a pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej odcinki dróg o łącznej długości [...] km. Sąd nie znajduje podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała pozbawiła kategorii drogi wojewódzkiej odcinki drogi wojewódzkiej o długości nieproporcjonalnej do długości odcinka dawnej drogi krajowej nr [...], który zastąpiony został nowo wybudowanym odcinkiem drogi [...]. Za uwzględnieniem skargi nie przemawia argumentacja Powiatu K. , że objęte skarżoną uchwałą odcinki drogi mają duże znaczenie dla województwa, gdyż łączą miejscowości C. -K. -S. i dalej P.. Organ w sposób uzasadniony przyjmuje, że aktualna główna/podstawowa funkcja objętych uchwałą odcinków dawnej drogi krajowej nr [...], położonych równoległe do nowo wybudowanej drogi [...], sprowadza się do zbierania ruchu lokalnego o mniejszym natężeniu i tworzy spójny system dróg powiatowych K. - [...] - Ś. oraz K. - K. - C.. Każda ze wskazanych miejscowości (C. -K. -S. ) została połączona węzłem drogowym z nowo wybudowaną drogą S. .5. Sam fakt, że objęte uchwałą odcinki drogi stanowią element/części szlaku drogowego, który tworzy alternatywny sposób przedostania się do siedziby województwa (P. ) nie stanowi o utrzymaniu wojewódzkiego charakteru spornych odcinków drogi (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2020 roku o sygn. akt I OSK [...], Legalis nr [...]). W ocenie Sądu właśnie alternatywność połączenia drogowego C. -K. -S. i dalej P. stanowi o tym, że szlak drogowy utracił znaczenie dla województwa. Taka trafna konstatacja organu stanowi o zrealizowaniu przesłanek aktualizujących kompetencję do podjęcia aktu o pozbawieniu kategorii drogi wojewódzkiej tych odcinków drogi wojewódzkiej, które zbierają ruch lokalny i wpisują się w spójny system dróg powiatowych, czyli szlaków drogowych, których podstawową/główną funkcją jest połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Strona skarżąca nie wykazała żadnych innych okoliczności, które miałyby wskazywać, że odcinki drogi objęte zaskarżoną uchwałą materialnoprawnie nadal posiadają charakter drogi kategorii wojewódzkiej. Sąd nie podziela sugestii strony skarżącej o tym, że z uwagi na brak wypełnienia ustawowych kryteriów niemożliwa jest kwalifikacja prawna odcinków dróg objętych zaskarżoną uchwałą, jako dróg powiatowych, czyli niemożliwe jest uznanie, że sporne odcinki dróg tworzą szlak drogowy, który realizuje funkcję łączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Analiza treści załącznika graficznego do uchwały, a także argumentacja powołana w odpowiedzi na skargę, przekonuje o słuszności stanowiska, że pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] /G. / do ronda łącznika drogi ekspresowej [...] pomiędzy węzłem K. P. a drogą wojewódzką (dawną drogą krajową nr [...]) zapewnia połączenie K. (siedziba Powiatu, Miasta i Gminy) poprzez byłą drogę wojewódzką nr [...] (pozbawiona tej kategorii uchwałą Sejmiku Województwa nr [...]) z C. (siedziba Gminy). Dzięki przebiegowi do G. (wieś położona w powiecie k., w gminie C.) realizuje także funkcję połączenia tranzytowego K. z P. poprzez dalszy układ dróg wojewódzkich i krajowych. Natomiast pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] /K. / do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] /C. / stanowi połączenie K. (siedziba Powiatu, Miasta i Gminy) poprzez miejscowość [...] (wieś w gminie Ś., w powiecie k.) i dalej poprzez odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] z miejscowością Ś. (siedziba Gminy). Za nieistotny dla oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd uznał zarzut, że zaskarżona uchwała niezgodnie z prawdą podaje, iż odcinek drogi od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] /K. / do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] /C. / łączy miejscowości [...] z K., gdy w rzeczywistości ten odcinek drogi łączy C. z K. . Sąd dostrzega bowiem, że K. (wieś położona w powiecie k., w gminie wiejskiej K.) stanowi pod względem zabudowy (urbanistycznie) jednolitą całość z miastem K. i w tym sensie podniesiony zarzut pozostaje nieistotny dla oceny funkcji realizowanych przez sporne szlaki drogowe. Sąd podziela stanowisko organu, że objęte uchwała odcinki dróg wpisują się w spójny system dróg powiatowych, bo przede wszystkim obsługują one ruch lokalny Powiatu K. . Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.