II OSK 46/21

Dnia 16 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 430/20 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 31 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 430/20, oddalił skargę J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2020 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2020 r. o ustaleniu A. K., A. K., E. K., K. K., M. K., M. K., U. O. i E. H. opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł. Skarżąca w skardze podniosła zarzuty, z których wynika, że kwestionuje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, w związku z którą ustalono opłatę legalizacyjną. Sąd pierwszej instancji uznał, że co do zasady ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione od możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Stwierdził, że jedynie w przypadku "okoliczności jednoznacznie i z góry warunkujących legalizację" jest dopuszczalna w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty legalizacyjnej ocena możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Przyjmując, że takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą Sąd pierwszej instancji zarzuty skargi uznał za nietrafne i zaskarżone postanowienie ocenił jedynie w kontekście przepisów określających wysokość opłaty legalizacyjnej. W skardze kasacyjnej przytoczono podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia art. 4, art. 5, art. 7, art. 48 ust. 4 i art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), § 35 pkt 4 i 5 obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., § 49, § 51, § 62, § 147 ust. 2, § 203, § 204, § 206, § 207, § 210, § 217, § 218, § 232, § 235, § 291 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Z przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia wynika, że w ocenie skarżącej obiekt budowlany, będący wynikiem samowoli budowlanej, narusza powołane przepisy Prawa budowlanego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto z przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia wynika, że zdaniem skarżącej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zostały naruszone przez to, że nie rozpatrzono całego materiału dowodowego oraz błędnie go oceniono i na skutek tego wadliwie przyjęto, że legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, mimo że narusza ona powołane przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego miało, jak wynika ze skargi kasacyjnej, polegać na pominięciu oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 427/18, sprowadzającej się do stwierdzenia obowiązku orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, z uwagi na niewykonanie w terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zrzeczono się rozprawy. Uczestnik postępowania A. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w czasie, kiedy wydano zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji postanowienie, organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w wyżej określonym zakresie, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Decyzję o nakazie rozbiórki wydaje się także wtedy, gdy nie zostanie uiszczona w terminie opłata legalizacyjna (art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego). W razie spełnienia wyżej określonych wymagań organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo – jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego). Z przytoczonych przepisów wynika, że wydając postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego musi być przekonany, iż zachodzą podstawy do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Nie oznacza to jednakże, że wydając postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany przedstawić podstawy swego przekonania o zasadności wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, czyli zalegalizowania samowoli budowlanej. Uwzględniając fakt, że ustawodawca przyjął, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej będzie następowało w drodze postanowienia, a późniejsze zatwierdzenie projektu budowlanego w drodze decyzji, należy przyjąć, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej rozstrzyga jedynie kwestie związane z wysokością tej opłaty. Skoro ustawodawca zdecydował, że po ustaleniu opłaty legalizacyjnej i jej uiszczeniu będzie wydawana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, z oczywistych względów podlegająca zaskarżeniu do organu drugiej instancji odwołaniem i następnie skargą do sądu administracyjnego, to nie ma żadnych powodów, aby postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej mogło być zaskarżane, aby kwestionować nie wysokość opłaty legalizacyjnej, ale możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Charakterystyczne jest też uregulowanie zawarte w art. 49a Prawa budowlanego, przewidujące zwrot uiszczonej opłaty legalizacyjnej w razie uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, czyli decyzji o legalizacji samowoli budowlanej. Powołany przepis świadczy o tym, że ustawodawca zakładał, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej nie będzie przesądzać o możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. W ocenie NSA wskazane okoliczności stanowią podstawę do wykładni powołanych przepisów w taki sposób, że nie jest dopuszczalne kwestionowanie w zażaleniu i następnie w skardze do sądu administracyjnego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej z tego powodu, że samowolnie wykonane roboty budowlane są sprzeczne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innymi przepisami, w tym techniczno – budowlanymi oraz że przedłożony projekt budowlany nie jest kompletny lub w inny sposób niezgodny z przepisami. Wskazane kwestie mogą podlegać ocenie dopiero po wydaniu jednej z decyzji wskazanych w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Powyższe oznacza, że wszystkie podstawy kasacyjne sprowadzające się do zarzutów mających na celu wykazanie, że samowolnie wykonane roboty budowlane nie mogą być zalegalizowane są niezasadne. Przy czym wyraźnie należy podkreślić, że nie oznacza to ich merytorycznej oceny, lecz stanowi wynik wykładni polegającej na przyjęciu, że takie zarzuty nie mogły być oceniane w sprawie wynikającej z wniesienia zażalenia i następnie skargi na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Wyraźnie też należy stwierdzić, że mogą one być podnoszone wobec decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, co - jak wynika ze znanej Sądowi drugiej instancji z urzędu sprawy o sygnaturze akt II SA/Bk 170/21 - ma miejsce. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego NSA stwierdza, że nie jest ona zasadna, gdyż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 427/18, którym uchylono postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji o zawieszeniu postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych, których dotyczy zaskarżone postanowienie w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej, z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym, nie zawarto żadnej oceny prawnej, która miałaby znaczenie dla sprawy dotyczącej opłaty legalizacyjnej. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania A. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA stwierdza, niezależnie od faktu, że odpowiedź na skargę kasacyjną zawierająca ten wniosek została zwrócona w trybie art. 66 § 1 p.p.s.a. i następnie ponownie wniesiona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., że zgodnie z art. 204 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej koszty postępowania kasacyjnego mogą być zwrócone jedynie organowi administracji albo skarżącemu (w zależności od tego jaki wyrok zaskarżono), nie zaś uczestnikowi postępowania. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.