III OSK 127/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 500/21 w sprawie ze skargi M.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 19 marca 2021 r. nr SKO.IN.4115.40.657.2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Postanowieniem z 29 stycznia 2021 r. Burmistrz W. na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) dalej "k.p.a.", w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. nr 54, poz. 310) dalej "u.w.o.p.", odmówił M.F. wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia pracy w gospodarstwie rolnym S.R. i J.R. w okresach od 19 kwietnia 2000 r. do 30 września 2003 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym, a w tej sytuacji okresy te mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W wyniku rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu postanowieniem z 19 marca 2021 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ II instancji powtórzył treść art. 3 ust. 2 i 3 u.w.o.p. zgodnie z którym jeżeli organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie, a okresy pracy mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenia wydaje się w dwóch przypadkach – gdy urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) albo gdy to osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w takim potwierdzeniu (pkt 2). W tym drugim przypadku organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a przed wydaniem zaświadczenia możliwe jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (art. 218 § 1-2 k.p.a.). Postępowanie wyjaśniające przy wydaniu zaświadczenia nie powinno jednak polegać na kompletowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu żądanej w zaświadczeniu określonej treści, bowiem treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. Jako, że organ nie posiadał żadnych dokumentów potwierdzających pracę skarżącej w gospodarstwie rolnym rodziców we wskazanym okresie to konieczne było wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia zgodnie z art. 219 k.p.a. Ponadto fakt, że z art. 3 ust. 3 u.w.o.p. wynika możliwość udokumentowania pracy w gospodarstwie rolnym zeznaniami świadków nie oznacza, że może mieć to miejsce w ramach postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie wyrokiem z 16 września 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 500/21 na podstawie art. 145 § 1 pk1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uchylił postanowienia organu II i I instancji (pkt 1) oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Sąd uznał, że organ nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku zgodnie z art. 3 ust. 1 u.w.o.p. poprzez lakoniczne wskazanie, że nie dysponuje dokumentami, na podstawie których mógłby potwierdzić pracę wnioskodawczyni w indywidualnym gospodarstwie rolnym jej rodziców. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby organ przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, bowiem nie wskazał, które dokumenty, rejestry i ewidencje zweryfikował oraz w jaki sposób doszedł do wniosku, że nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia. Okoliczność ta nie została również zauważona przez organ II instancji, a tym samym oba rozstrzygnięcia są wadliwe. Sąd wskazał również, że organ I instancji w celu prawidłowego załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia w trybie art. 3 ust. 1 u.w.o.p. powinien z należytą starannością i w rzetelny sposób przeprowadzić kwerendę archiwalną we wszystkich posiadanych ewidencjach i rejestrach oraz innych dokumentach (księgach podatkowych, meldunkowych, repertoriach, ewentualnie posiadanej dokumentacji związanej z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym i osobowym oraz w innej dokumentacji znajdującej się w dyspozycji urzędu) celem sprawdzenia, czy rodzice skarżącej prowadzili gospodarstwo rolne, o jakiej powierzchni, gdzie położone, czy skarżąca była razem z nimi zameldowana, w jakim okresie i czy pracowała w tym gospodarstwie jako domownik. Natomiast nie został uznany za słuszny zarzut pominięcia wniosku dowodowego z przesłuchania świadków. Sąd w tym zakresie stwierdził, że k.p.a. nie dopuszcza jako dowodu zaświadczenia urzędu gminy wystawionego na podstawie zeznań świadków. Pismem z 12 listopada 2021 r. skarżąca wywiodła skargę kasacyjną, żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie z 16 września 2021 r. i rozpoznania skargi ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 3 ust. 3 u.w.o.p. poprzez błędną wykładnię ww. przepisu: a. polegającą na przyjęciu, że jeżeli właściwy urząd gminy nie dysponuje dokumentami wystarczającymi do wydania zaświadczenia, to w celu wydania zaświadczenia nie dopuszcza dowodu w postaci zeznań dwóch świadków zamieszkujących w tej samej miejscowości, w której położone jest gospodarstwo rolne, na okoliczność pracy w tym gospodarstwie w charakterze domownika, lecz w konsekwencji wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia; b. polegającą na przyjęciu, że jeżeli właściwy urząd gminy nie dysponuje dokumentami wystarczającymi do wydania zaświadczenia, to w celu udowodnienia okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika dowód w postaci zeznań dwóch świadków zamieszkujących w tej samej miejscowości, w której położone jest gospodarstwo rolne, na okoliczność pracy w tym gospodarstwie w charakterze domownika może zostać przeprowadzony przed pracodawcą skarżącej; 1) art. 3 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 u.w.o.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jeżeli właściwy urząd gminy nie dysponuje dokumentami wystarczającymi do wydania zaświadczenia, to wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, na które przysługuje stronie zażalenie, gdy tymczasem przepis art. 3 ust 2 u.w.o.p. stanowi, że jeżeli organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ww. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. i art. 3 ust. 1, 2 i 3 u.w.o.p. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że właściwy organ może wydać zaświadczenie o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców tylko i wyłącznie na podstawie dokumentów; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 u.w.o.p. poprzez brak przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z zeznań dwóch świadków na okoliczność pracy przez skarżącą w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym jej rodziców, co doprowadziło do niewyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie i naruszenia słusznego interesu strony - co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej obowiązkiem organu w przypadku uznania, że nie posiada on dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia było przesłuchanie w charakterze świadków dwóch osób zamieszkujących na terenie, na którym położone jest gospodarstwo i stwierdzenie stosownym zaświadczeniem okresów pracy skarżącej w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym należącym do rodziców. Wynika to z treści art. 3 ust. 1 u.w.o.p., w którym ustawodawca posłużył się sformułowaniem "właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić ...", co oznacza, że weryfikacja okresów pracy w gospodarstwie rolnym na wniosek danej osoby jest obowiązkiem organu. Skarżąca zgodziła się ponadto z Sądem pierwszej instancji stwierdzając, że z uzasadnienia postanowienia Burmistrza nie wynika jakie ewidencje, rejestry i inne dokumenty organ posiada i przebadał, a w tym kontekście, czy i na ile jego kwerenda była wyczerpująca do stwierdzenia, że nie dysponuje dokumentami na okoliczność pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym jej rodziców. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna pomimo zasadności jej podstaw nie skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku. Wyrok ten bowiem, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, ostatecznie odpowiada prawu. Na wstępie rozważań przytoczyć należy treść art. 217 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego". Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Jak wyjaśnia doktryna prawnicza, wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną, polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa, a nie indywidualnym aktem administracyjnym (zob. np. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 217). Przy czym, niezależnie od uregulowanych w k.p.a. zasad dotyczących wydawania zaświadczeń, należy także uwzględnić stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. W niniejszej sprawie przepisami materialnoprawnymi, które mają wpływ na treść obowiązku związanego z wydaniem zaświadczenia są regulacje art. 3 ust. 1 u.w.o.p., zgodnie z którym "na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1 ustawy, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy". Z kolei w myśl art. 1 ust. 1 u.w.o.p., "ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin". Ponadto jeżeli organ, o którym mowa ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, zawiadamia o tym zainteresowanego na piśmie (art. 3 ust. 2 u.w.o.p.). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3 u.w.o.p.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji przepis art. 3 ust. 3 u.w.o.p. należy potraktować jako przepis szczególny wobec regulacji ogólnej dotyczącej wydawania zaświadczeń. Oznacza to tym samym, że ogólna procedura wydawania zaświadczeń ulega pewnej modyfikacji na podstawie ww. przepisów u.w.o.p. Zasadniczo zadaniem właściwego urzędu gminy jest przeprowadzenie kwerendy archiwalnej we wszystkich posiadanych ewidencjach i rejestrach oraz innych dokumentach i odpowiednio wydanie zaświadczenia, o ile okresy zatrudnienia znajdują tam potwierdzenie, bądź zawiadomienie wnioskodawcy o tym, że organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia. W tym zakresie rację miał Sąd pierwszej instancji, że organ nie dołożył staranności w zakresie zbadania dokumentacji. Nie miał jednak racji, że działanie organu przy wydaniu zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym powinno ograniczać się li tylko do tych czynności jakie wynikają z art. 218 § 2 pkt 2 k.p.a. Artykuł 3 u.w.o.p. powinien być odczytywany i interpretowany całościowo, w szczególności jego ustęp 3 nie może być interpretowany w oderwaniu od ustępu 1 i 2. Pozbawionym logiki jest twierdzenie z jakim można spotkać się niekiedy w orzecznictwie i doktrynie, że owo "zawiadomienie na piśmie", o którym mowa w ustępie drugim, powinno przybrać formę postanowienia organu o odmowie wydania zaświadczenia zaskarżalnego zażaleniem (art. 219 k.p.a.), a uprawnionym do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, o którym mowa w ustępie trzecim, jest wyłącznie pracodawca lub organ rozstrzygający o uprawnieniach pracowniczych związanych ze stażem pracy, a do ich "spisania" także notariusz, lub organ gminy (por. Agnieszka Rzetecka-Gil, Ustawa o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, Komentarz, wyd. II, opubl. Lex/el 2022 i poglądy tam przywołane). Zauważyć należy, że w ustępie pierwszym mowa o właściwym urzędzie gminy wydającym zaświadczenie "w celu przedłożenia" nie gdzie indziej jak właśnie "w zakładzie pracy". Z kolei, jeżeli organ gminy nie dysponuje dokumentami umożliwiającymi wydanie zaświadczenia to po to zawiadamia zainteresowaną osobę o tym fakcie pisemnie aby ta wskazała mu co najmniej dwóch świadków zamieszkujących "w tym czasie" na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Tylko organ gminy, który jest uprawniony do wydania zaświadczenia ma możliwość prostego zweryfikowania w swoich rejestrach i dokumentach faktu zamieszkiwania wskazanych świadków na terenie gminy "w tym czasie", jak i wiarygodności ich zeznań (bliskości położenia gospodarstw, utrzymywania wzajemnych kontaktów itp.). Za taką interpretacją przemawia zatem zarówno literalne brzmienie ww. przepisów, jak i ich systematyka. Dodatkowo z przepisów § 10 ust. 1, § 55 ust. 1 oraz § 55 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) wynika, że w artykule jako jednostce redakcyjnej tekstu prawnego powinna być zawarta jedna myśl, a w obrębie tego samego aktu prawnego powinno się używać jednakowych określeń. Przyjęcie zatem, że zawiadomienie na piśmie z ustępu drugiego artykułu 3 jest w rzeczy samej postanowieniem odmownym, albo że dowód z zeznań świadków może być odrębnie spisywany i/lub przez jakiś inny niż organ gminy podmiot (niewymieniony zresztą w całej ustawie) oceniany wydaje się w świetle ww. zasad pozbawionym sensu. Podtrzymywana w doktrynie i orzecznictwie teza, że art. 3 nie wprowadza szczególnych zasad wydawania zaświadczeń o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w stosunku do zasad kodeksowych nie jest zatem w żaden sposób przekonująca. Nie jest bowiem poparta żadną argumentacją i w istocie stanowi niepoprawne założenie i punkt wyjścia do dalszych nielogicznych i wprowadzających szereg komplikacji wniosków. Tylko przyjęcie, że art. 3 ustawy jest regulacją szczególną wobec przepisów k.p.a. czyni omawianą regulację kompleksową, logiczną i prostą w stosowaniu, a dodatkowo gwarantuje dwuinstancyjny tok administracyjny i prawo do sądu poprzez kontrolę wydanego postanowienia. W związku z powyższym za nietrafny należało uznać pogląd Sądu pierwszej instancji, że organ gminy nie jest uprawniony do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym jej rodziców. Tylko w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku było skarżone i tylko w tym zakresie narusza prawo, co nie miało wpływu na zasadność rozstrzygnięcia, stąd skarga kasacyjna podlegała na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddaleniu. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organ w pierwszej kolejności zrealizuje wytyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w przedmiocie konieczności zbadania i weryfikacji dokumentacji z rejestrów, ewidencji itp. W przypadku braku możliwości wydania pozytywnego zaświadczenia w oparciu o powyższe powiadomi skarżącą o tym na piśmie i przeprowadzi dowód z zeznań zawnioskowanych świadków, który to dowód uwzględni przy rozstrzyganiu wniosku o wydanie zaświadczenia. Wyjaśnić należy, że jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, a nie podziela w części czy w całości poglądów Sądu pierwszej instancji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku walor wiążących dla organu zaleceń w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. uzyskują wytyczne sądu kasacyjnego.