II OSK 86/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 17 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. [...] spółki komandytowej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2720/19 w sprawie ze skargi P. [...] spółki komandytowej z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2720/19, oddalił skargę P. [...] spółki komandytowej z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], wydaną w oparciu o art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1981 r., znak: [...], którą zmieniono, na podstawie art. 154 k.p.a., decyzję tego organu z dnia [...] lipca 1979 r., znak: [...] i nadano jej następującą treść "utrzymuję w mocy zarządzenie Naczelnika [...] z dnia [...].04.1979 r. [...] nakazujące rozbiórkę zespołu pawilonów przy ul. G. [...] z tym, że ich rozbiórkę można odroczyć do 31.XIII.1984 r.". Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie podzielił stanowisko GINB, że kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1981 r. pomimo błędnego zastosowania art. 154 k.p.a. - nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nakaz rozbiórki w zmienionym terminie nie został orzeczony z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podniósł, że rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niewymagający interpretacji, a takim przepisem, świetle stanowiska prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie jest art. 154 k.p.a. Sąd Wojewódzki zauważył także, że skoro nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, to zbędne były rozważania organu poczynione na gruncie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, którego teza dotyczy przypadków, w których istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wobec rażącego naruszenia prawa, ale stoi temu na przeszkodzie art. 156 § 2 k.p.a., który nie wyłącza wydania takiego rozstrzygnięcia, gdy od jego wydania nastąpił znaczny upływ czasu. Sąd I instancji stwierdził również, że wbrew stanowisku Spółki, nie istnieją żadne wątpliwości co do skutków prawnych zapadłych w latach 1979 - 1981 rozstrzygnięć. Wszystkie - w tym kontrolowane przez GINB - przedłużały jedynie termin wykonania rozbiórki spornego obiektu tymczasowego, na który pierwotnie udzielono pozwolenia "pod warunkiem przerwania użytkowania, rozebrania budynku oraz usunięcia gruzu z posesji po dniu 31 grudnia 1960 r., na każde żądanie władz budowlanych". Tym samym - błędnego zastosowania art. 154 k.p.a. - nie można uznać za naruszenie kwalifikowane, a więc powodujące konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji, skoro nie wywołuje ona skutków niemożliwych do zaaprobowania w praworządnym państwie. Jako bez wpływu na wynik sprawy pozostawały, w ocenie Sądu, okoliczności niewykonania rozbiórki przez uprzedniego właściciela pawilonu, jak i zapisy obowiązującego obecnie planu zagospodarowania przestrzennego, na które powoływała się skarżąca, bowiem ocena decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. [...] spółka komandytowa z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi na decyzję ostateczną odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa; rażące naruszenie prawa polegało na uchyleniu decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, przy zastosowaniu przepisów dotyczących decyzji, na mocy których strona nie nabyła prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że orzeczenia zapadłe po wydaniu decyzji i wskazujące na różne możliwości zastosowania art. 154 k.p.a. nie były znane organowi administracji i w żaden sposób nie mogły uzasadniać działania tego organu na podstawie przepisu, który budził wątpliwości interpretacyjne. Powołane w uzasadnieniu wyroku stanowisko doktryny wprost wskazuje na to, że art. 154 k.p.a. nie dotyczy decyzji nakładających obowiązek, a przecież z taką decyzją mieliśmy do czynienia w tej sprawie. W ocenie skarżącej kasacyjnie, odmowa stwierdzenia nieważności decyzji zawierającej wadę nieważności stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Spółka nie podzieliła także stanowiska Sądu I instancji, co do braku skutków niemożliwych do zaaprobowania w praworządnym państwie. Jej zdaniem, jest oczywistym, że zmiana decyzji na mocy której strona nabyła prawo, bez uzyskania jej zgody, de facto prowadzi do wywłaszczenia jej z decyzji, która bez jej zgody jest zmieniana. Zatem błędnie Sąd wiąże skutki decyzji z faktem przedłużenia terminu do dokonania rozbiórki, zamiast z naruszeniem podstawowej zasady procedury administracyjnej: konieczności wyrażenia zgody przez stronę na zmianę decyzji na mocy której nabyła ona prawo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy zmiana w trybie art. 154 k.p.a. terminu rozbiórki obiektu budowlanego w decyzji nakazującej rozbiórkę, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Otóż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. przewiduje nadzwyczajny tryb wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych objętych ogólną zasadą trwałości decyzji, określoną w art. 16. Przepis ten, co wynika z jego brzmienia, ma zastosowanie wówczas, gdy na mocy określonej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalił się pogląd, że decyzja nakazująca stronie przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego nie może być zmieniona w trybie art. 154. Wynika on z uznania, iż mimo pozornego braku nabycia przez stronę zobowiązaną do wykonania rozbiórki nabycia jakichkolwiek praw w rzeczywistości jest tak, iż strona zobowiązana nie tylko ma określone decyzją obowiązki, a więc obowiązek rozbiórki konkretnego obiektu, zaś niekiedy, jeżeli przepis prawa materialnego to przewiduje, w decyzji takiej określa się również termin wykonania rozbiórki. Z decyzji takiej wynika dla strony zobowiązanej uprawnienie, że ma wykonać rozbiórkę określonego obiektu, a gdy określono w decyzji termin rozbiórki, do uprawnień strony można zaliczyć też prawo do tego, że nie można od niej żądać wcześniejszego wykonania rozbiórki. Niewątpliwie zatem decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego kształtuje obowiązki jej adresata, a osobom trzecim przyznaje uprawnienie przez udzielenie im ochrony prawnej. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się także, że art. 154 k.p.a. nie ma zastosowania do tak zwanych decyzji związanych a jedynie do decyzji przy wydaniu których przewiduje się tak zwany " luz decyzyjny". Z poglądami tymi, skład sądu orzekający w sprawie się zgadza. Nie mniej jednak należy zauważyć, że stan faktyczny sprawy jest nietypowy a sprawa rozpoznawana była w trybie postępowania nieważnościowego. Skarżąca kasacyjnie strona wystąpiła w 2019r. z wnioskiem o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1981 r., znak: [...], którą zmieniono, na podstawie art. 154 k.p.a., decyzję tegoż organu z dnia [...] lipca 1979 r., znak: [...], formułując jej treść w następujący sposób "utrzymuję w mocy zarządzenie Naczelnika [...] z dnia [...].04.1979 r. [...] nakazujące rozbiórkę zespołu pawilonów przy ul. G. [...] z tym, że ich rozbiórkę można odroczyć do 31.XIII.1984 r.". Z treści tej decyzji wynika jednoznacznie, że zmiana decyzji dotyczyła wyłącznie terminu rozbiórki obiektu budowlanego. Sam nakaz rozbiórki pozostał w mocy. Takie rozstrzygnięcie zasadnie zostało uznane przez organ orzekający w sprawie jak i przez Sąd I instancji za rozstrzygnięcie, któremu nie można przypisać rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od podnoszonych przez organ i Sąd I instancji argumentów, które należy w całości podzielić, zwrócić trzeba uwagę, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja była podjęta w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) – dalej Pr. bud. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego został orzeczony na podstawie art. 38 ust 1 i 2 Pr. bud. Stosownie zaś do treści art. 39 Pr. bud., jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Podkreślić należy, że w treści decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda strona, organ orzekający w sprawie wprost napisał, że odracza wykonanie rozbiórki do 31.XIII.1984 r. wyjaśniając jednocześnie w uzasadnieniu jakim względami się kierował. Poza tym, wskazany art. 39 Pr. bud., w zakresie określenia terminu rozbiórki obiektu budowlanego przewidywał wspomniany wyżej "luz decyzyjny" dla organu, bowiem organ mógł ten termin odroczyć. Podsumowując, niewątpliwie art. 154 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy prawnej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Nie mniej jednak biorąc pod uwagę argumentację przedstawioną w zaskarżonym wyroku jak i powyższe rozważania dotyczące art. 39 Pr. bud., w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1981 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 154 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.