VII SA/Wa 2720/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] października 2019r.[...]utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2019r. [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji P. [...] W. z [...] czerwca 1981r. nr [...] zmieniającej – w trybie art. 154 k.p.a. - decyzję z [...] lipca 1979r. nr.[...] utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika [...] W. [...] z [...] kwietnia 1979r. [...] nakazującą rozbiórkę tymczasowego pawilonu handlowego przy ul. [...] w W. w terminie do [...] czerwca 1979r. - w ten sposób, że termin rozbiórki odroczono do [...] grudnia 1984r. GINB po przedstawieniu zasad postępowania nieważnościowego ponownie stwierdził, że badana decyzja z [...] czerwca 1981r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zaznaczył, że podstawę prawną badanej decyzji stanowił art. 154 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dalej podkreślił, że decyzje o nakazie rozbiórki nie należą do orzeczeń, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa, gdyż strona "nabywa prawa" również z decyzji nakładającej obowiązki, a więc art. 154 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania w ww. postępowaniu (wyrok NSA z 2 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 520/18). GINB wskazał, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie może być zmieniona ani w trybie art. 154, ani art. 155 k.p.a., co potwierdza orzecznictwo, zgodnie z którym uchylenie lub zmiana decyzji na ww. podstawach może mieć miejsce tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego daje organom tzw. "luz decyzyjny". Decyzja z [...] czerwca 1981r., zmieniająca decyzję własną z [...] lipca 1979 r. o nakazie rozbiórki ww. pawilonów narusza zatem art. 154 k.p.a. Następnie GINB przywołał utrwalone stanowisko orzecznictwa wskazujące, że nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa może być zakwalifikowane jako rażące. Wpływ na taką ocenę ma bowiem okres, który upłynął od wydania decyzji. W ocenie organu nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej 38 lat temu, gdyż naruszałoby to zasadę zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez niego prawa. Badana decyzja nie wywołuje negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Zmiana w trybie art. 154 k.p.a decyzji o rozbiórce narusza prawo, ale nie rażąco. Pozostawienie jej w obrocie prawnym nie zmienia faktu, że rozbiórka podlegała wykonaniu jeszcze przed wydaniem decyzji rozbiórkowej (decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 1957r. określała warunek rozbiórki po [...] grudnia 1960r., na każde żądanie władz budowlanych), a nadto termin ten już upłynął. Termin rozbiórki pawilonów w decyzji z [...] czerwca 1957r. określono do końca 1960r. Znaczył dalej, że postępowanie nieważnościowe, nie jest kolejną instancją i nie służy zbieraniu materiału dowodowego i jest ograniczone do ustalenia, czy badany akt obarczony jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty jego wydania. Występujące po tej dacie okoliczności, np. zmiana miejscowego planu nie mają wpływu na ocenę. Skargę na powyższą decyzję złożyła P. sp. z o.o. sp. k. w W. i zarzucając naruszenie art. 104 i 154 oraz 77 k.p.a. oraz art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane wniosła m.in. o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wskazała, że decyzją z [...] czerwca 1981r. organ na mocy art. 154 k.p.a. zmienił własną decyzję z [...] lipca 1979r. utrzymując w mocy zarządzenie z [...] kwietnia 1079 r. nakazujące rozbiórkę ww. pawilonów zaznaczając, że "rozbiórkę można odroczyć do 31 grudnia 1984r." W kolejnej decyzji z [...] czerwca 1981r. utrzymał w mocy ww. zarządzenie z tym, że obowiązek odroczył do 31 grudnia 1984 r. wskazując, że: nie zachodzi konieczność rozbiórki ponieważ nie przewiduje się rozpoczęcia przebudowy Ronda [...]; zgodnie z zarządzeniem P. [...] W. z [...] kwietnia 1977 r. Urząd [...] W. [...]powinien wskazać lokalizację bądź lokale zamienne na odtworzenie punktów handlowych przed wydaniem ostatecznej decyzji o rozbiórce. W dacie wydania decyzji w trybie art. 154 k.p.a. organ odwoławczy nie tylko nie widział więc potrzeby rozbiórki, ale wskazał na konieczność wydania kolejnej "ostatecznej" decyzji o rozbiórce, ale po wskazaniu zamiennej lokalizacji. Tym samym zapadłe decyzje nie można uznać za ostateczne. Decyzje te dotyczyły budynków czasowych, a zatem nie mogły wywoływać skutków prawnych, gdyż adresaci zobowiązani byli do rozbiórki z innego tytułu. Warunku z decyzji z [...] lipca 1979r. nigdy nie wykonano, a pawilon stał się własnością Miasta [...] W., które przez wiele lat nim administrowało czerpiąc dochody z najmu. W dniu 12 maja 2014 r. budynek sprzedano i obecnie stanowi własność skarżącej (KW [...]). Zdaniem strony istnieje wątpliwość co do skutków prawnych wydawanych w 1979 - 1981 zarządzeń o rozbiórce i decyzji utrzymujących je w mocy i odraczających terminy rozbiórki . Skarżąca dodała, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu Ronda [...] działka [...] znajduje się w obszarze o symbolu 1KD-PM i przeznaczona jest pod plac miejski ze stacją metra z dopuszczeniem dotychczasowego sposobu użytkowania terenów i korzystania z istniejących budynków do ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem (§ 13 mpzp.). Możliwa jest więc legalizacja budynku i uzyskanie zgody na korzystanie do realizacji zapisów planu, lecz taką możliwość wykluczają pozostające w obrocie prawnym zarządzenia i decyzje rozbiórkowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny. Dotyczy bowiem kontroli prawidłowości decyzji wyłącznie pod trwałości decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i kątem wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady oczywistego wystąpienia ww. wad. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić pierwotne działanie organu w postępowaniu zwyczajnym, czy zweryfikować wszelkie błędy postępowania i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także to, że ocena prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W konsekwencji w tym postępowaniu nie przeprowadza się nowych dowodów, ani nie dokonuje nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym. Może się zdarzyć również tak, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, że weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja również zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym. Mając powyższe na uwadze, należało podzielić stanowisko GINB, że kontrolowana decyzja P. [...] W.z [...] czerwca 1981r. zmieniająca w zakresie terminu wykonania obowiązku rozbiórki ww. pawilonu - decyzję z [...] lipca 1979r. utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika [...] W. [...]z [...] kwietnia 1979r. - pomimo błędnego zastosowania art. 154 k.p.a. - nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nakaz rozbiórki w zmienionym terminie nie został orzeczony z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste, a więc nie budzi żadnych wątpliwości. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być zatem wyłącznie przepis jednoznaczny, niewymagający interpretacji. Jednak nawet ustalenie wystąpienia powyższej przesłanki nie jest wystarczające do uznania stwierdzonego uchybienia za rażące, bowiem chodzi wyłącznie o takie naruszenie prawa, które powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie (por. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r. sygn. I OSK 1953/18; wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1444/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. I OSK 767/17). W powyższym kontekście Sąd zauważa, że – jak słusznie wskazał organ - art. 154 § 1 i 2 k.p.a. nie dawał (i nie daje obecnie) podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, jeżeli przepisy ustaw sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takich decyzji ostatecznych lub wprowadzają wyraźny zakaz uchylania albo zmiany wszelkich decyzji ostatecznych. Termin "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa" przez szereg lat budził wątpliwości interpretacyjne. W doktrynie prawa przyjmowano bowiem, że zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego. Według tego stanowiska strona nie nabywa praw z decyzji ostatecznej, gdy "decyzja ostateczna, wydana na żądanie strony, odmawia jej udzielenia uprawnienia albo gdy decyzja ta obciąża stronę wyłącznie obowiązkami, co następuje z reguły w tych sprawach administracyjnych, w których organowi administracyjnemu służy kompetencja do wszczęcia postępowania z urzędu (zob. Postępowanie administracyjne, 1983, s. 227–228). Prezentowane jest również stanowisko, że w trybie art. 154 k.p.a. zagadnienie nabycia względnie braku nabycia praw z decyzji ostatecznej jest oceniane na płaszczyźnie przepisów proceduralnych (wyrok NSA z 28.05.1990 r., IV SA 224/90, ONSA 1990/2–3, poz. 43). Również w orzecznictwie i piśmiennictwie został ukształtowany pogląd, że do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych" (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 260), a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo (art. 155 k.p.a.). "Nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa (wyrok NSA z 27.05.2003 r., IV SA 3205/01, LEX nr 794688). Rozbieżności w orzecznictwie budzi również zagadnienie, czy w trybie art. 154 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie (wyrok z 26 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 232/06, LEX nr 341253). W niektórych orzeczeniach przyjmuje się i to stanowisko przeważa, że postępowanie w trybie art. 154 może być wszczęte tylko do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ dysponował pewnym luzem decyzyjnym, a więc dotyczy decyzji uznaniowych, a nie decyzji tzw. związanych, gdzie organ jest zobligowany przepisami prawa wprost do określonego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2005 r., sygn. OSK 1667/04, LEX nr 171686; wyrok NSA z 25 lutego 2011 r. sygn. I OSK 607/10, LEX nr 784233). Prezentowany jest również pogląd odmienny negujący, że art. 155 k.p.a. (art. 154 k.p.a.) nie może być stosowany do decyzji o charakterze związanym, bowiem ograniczenie to nie wynika z jego treści (zob. wyrok NSA z 19 października 2012 r. sygn. II OSK 1153/11, LEX nr 1234106. Zajmowane jest też stanowisko, że możliwość zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. do decyzji związanych jest obarczona konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności sprawy, a podjęcie rozstrzygnięcia, w tym pozytywnego dla wnioskodawcy, i tak nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z 20 października 2017 r., II OSK 1457/17, LEX nr 2381485). W ocenie Sądu, przede wszystkim z wyżej przedstawionych przyczyn nie można było przyjąć, że zastosowany przez P. [...] W.- w weryfikowanej w tej sprawie decyzji z [...] czerwca 1981r. - art. 154 k.p.a. rażąco – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszał prawo – skoro jest on dotąd przepisem budzącym wątpliwości interpretacyjne w orzecznictwie i piśmiennictwie. Ponadto Sąd zauważa, że skoro nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, to zbędne były rozważania organu poczynione na gruncie wyroku Trybunał Konstytucyjny z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, którego teza dotyczy przypadków, w których istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wobec rażącego naruszenia prawa, ale stoi temu na przeszkodzie art. 156 § 2 k.p.a., który nie wyłącza wydania takiego rozstrzygnięcia, gdy od jego wydania nastąpił znaczny upływ czasu. Wbrew stanowisku skarżącej spółki nie istnieją również żadne wątpliwości co do skutków prawnych zapadłych w latach 1979 – 1981 rozstrzygnięć. Wszystkie – w tym kontrolowane przez GINB – przedłużały jedynie termin wykonania rozbiórki spornego obiektu tymczasowego, na który – co wymaga podkreślenia – pierwotnie udzielono pozwolenia "pod warunkiem przerwania użytkowania, rozebrania budynku oraz usunięcia gruzu z posesji po dniu 31 grudnia 1960r., na każde żądanie władz budowlanych" (Naczelny Architekt [...] [...] października 1957 r. zatwierdził nietypowy projekt pawilonu usługowo-handlowego, a decyzją z [...] czerwca 1981r. został przedłużony do 31 grudnia 1984r. Tym samym – błędnego zastosowania art. 154 k.p.a. – nie można uznać za naruszenie kwalifikowane, a więc powodujące konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji, skoro nie wywołuje ona skutków niemożliwych do zaaprobowania w praworządnym państwie. Ponadto, bez wpływu na wynik sprawy pozostawały okoliczności niewykonania rozbiórki przez uprzedniego właściciela pawilonu, jak i zapisy obowiązującego obecnie planu zagospodarowania przestrzennego, na które powoływała się skarżąca, bowiem - jak już wskazano wyżej – ocena decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Zdaniem Sądu, wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia, wbrew zarzutom skargi, towarzyszyła analiza wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, którym zostało nadane prawidłowe znaczenie prawne. Nie mógł zostać również naruszony art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z 24 października 1974r., bowiem organ tego przepisu w niniejszej sprawie nie stosował. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.