IV SA/Wa 1536/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. M., J. R. i S. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również jako: "Minister", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w [...] (dalej również jako: "Prezydium") z [...] września 1965 r. nr [...], w sprawie zatwierdzenia stanu posiadania i szacunku gruntów ornych posiadanych przed wymianą na terenie wsi [...], gromadzą [...], pow. [...]. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ ustalił, że Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego w [...] aktem nadania z dnia [...] września 1947 r., nr [...], nadała J. R. grunty o powierzchni ok. 11 ha, położone we wsi [...]. Zgodnie z orzeczeniem Starostwa Powiatowego w [...] o wykonaniu tego aktu nadania, z dnia [...] kwietnia 1947 r., nr [...], R. J. nabył prawo własności do gospodarstwa nr [...] o powierzchni 11,0632 ha położonego we wsi [...]. Jak wynika z treści tego orzeczenia, w skład gospodarstwa nr [...]wchodziły działki nr [...], [...] i [...]. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie przez organ pierwszej instancji wynika, że w latach 1949-1957 miało miejsce kilka regulacji gromady [...], w wyniku których doszło do zamiany gruntów pomiędzy uczestnikami regulacji - właścicielami nadanych gospodarstw (rolnikami indywidualnymi) a rolniczym zespołem spółdzielczym, którego członkiem był J. R. J. R. wystąpił ze Spółdzielni w [...], która została zlikwidowana z dniem 15 marca 1957 r., jednak na skutek uchwały ogólnego zebrania członków przyznano mu zwrotny wkład gruntowy. J. R. prawdopodobnie otrzymał wówczas gospodarstwo nr [...]obejmujące działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...]część działki nr [...]. Zgodnie z wykazem oświadczeń uczestników regulacji gromady [...] z 1957 r., J. R. przyjął to gospodarstwo bez zastrzeżeń. Jak wynika z akt sprawy, J. R. zmienił miejsce zamieszkania w związku z nabyciem na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1958 r. nieruchomości S. i Z. L. o powierzchni 7,4 ha wraz zabudowaniami, położoną w [...]. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1965 r. wszczęło postępowanie w sprawie wymiany gruntów wsi [...]. gromada [...], na podstawie przepisów dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962 r., nr 46. poz. 226. dalej jako dekret o wymianie gruntów). Z uwagi na wszczęte postępowanie wymienne na obszarze wsi [...], Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...]decyzją z dnia [...] września 1965 r. zatwierdziło stan posiadania i szacunku gruntów ornych posiadanych przed wymianą na obszarze wsi [...], gromada [...], natomiast decyzją z dnia [...]października 1965 r. zatwierdziło projekt wymiany gruntów wsi [...] opracowany na podstawie przepisów dekretu o wymianie gruntów. Z akt sprawy wynika, że Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. akt [...], stwierdził, że spadek po J. i A. R. nabyły dzieci: S. R.. J. R.i. M. M., W. P. i Z. R. po 1/5 części każde z nich. Natomiast, zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] maja 2013 r., rep A [...], spadek po Z. R. nabyli: D. R., G. R. i A. R. po 1/3 części każdy z nich. K. S. pismem z dnia 6 listopada 2018 r. (uzupełnionym pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r.) wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia [...] września 1965 r. w sprawie zatwierdzenia stanu posiadania i szacunku gruntów ornych posiadanych przed wymianą na terenie wsi [...], gromada [...]. pow. [...]. Po rozpatrzeniu wniosku K. S. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia [...] września 1965 roku. Zdaniem organu pierwszej instancji zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami prawa. Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się K. S. i pismem z dnia 22 lutego 2020 r. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7, 8, 77, 80 i 156 k.p.a. poprzez brak pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, skutkującej uznaniem, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictw a w [...] z dnia [...] września 1965 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrując odwołanie Minister w zaskarżonej decyzji stwierdził, że rejestr pomiarowy sporządzony w 1959 r. w wyniku przeprowadzonego postępowania z zakresu ustalenia stanu posiadania i szacunku gruntów przed wymianą, zakończonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia [...] września 1965 r. wskazuje, że gospodarstwo rolne nr [...] należące do J. R. opisane jest w rejestrze pod pozycją [...], jako wolne. Ponadto, w alfabetycznym spisie właścicieli ułożonym w 1959 r. brak jest nazwiska J. R. jako właściciela gospodarstwa w [...]. Projekt wymiany gruntów wsi [...] opracowany na podstawie przepisów dekretu o wymianie gruntów zatwierdziło Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] decyzją z dnia [...] października 1965 roku. Podstawę opracowania projektu wymiany oraz wydania decyzji o jego zatwierdzeniu stanowią ustalenia stanu posiadania gruntów poddanych wymianie zatwierdzone decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia [...] września 1965 roku. Z pism kierowanych do organu wynika, że zdaniem wnioskodawczyni Prezydium Powiatowej Rady Narodowej dokonując ustalenia stanu posiadania bezpodstawnie stwierdziło, że gospodarstwo nr [...], należące do J. R. było wolne. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (dalej jako k.c.), obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Ponadto, w myśl art. 341 k.c. domniemywa się, że posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym. W związku z tym, organ przeprowadzając postępowanie w sprawne ustalenia stanu posiadania, ustalił jedynie fakt władania danym gruntem (gospodarstwem) przez posiadacza, czyli stwierdził fizyczne władanie gruntem przez posiadacza oraz manifestowanie przez niego zamiaru władania rzeczą dla siebie. W myśl przepisów dekretu o wymianie gruntów, każdy kto posiada grunty na obszarze poddanym wymianie (uczestnik wymiany) otrzymuje z tego obszaru inne grunty o równej wartości w zamian za grunty dotychczas posiadane (art. 2 ust. 1 dekretu o wymianie). Wobec tego, uczestnik wymiany staje się właścicielem gruntów powymiennych, stanowiących ekwiwalent gruntów należących do niego przez wymianą. Poprzedni właściciel traci, z chwilą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu wymiany, prawo własności gruntów objętych wymianą, jeżeli otrzymał za nie odpowiedni ekwiwalent i dlatego nie może żądać wydania mu gruntów należących do niego przed wymianą, który przypadł innemu uczestnikowi. Minister – powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego - stwierdził, że skoro postępowanie wymienne jak i postępowanie scaleniowe cechują rozwiązania mające charakter techniczny, natomiast decyzja zatwierdzająca projekt wymiany jak i projekt scalenia ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że nie narusza podmiotowego zakresu prawa własności, należy przyjąć, że także w przedmiotowej sprawie dochodzenie roszczeń z uwagi na utratę prawa własności nieruchomości może nastąpić jedynie przed sądem powszechnym, nie zaś na gruncie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak jest przepisu, którego treść w zestawieniu z treścią Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia [...] września 1965 r. prowadziłby do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze poczynione ustalenia - brak jest przyczyn, które mogłyby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia [...] września 1965 roku. Pismem z dnia 21 czerwca 2020 r. K. S. w imieniu własnym oraz w imieniu M. M., J. R., D. R., A. R., G. R. i S. R. złożyła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2020 r. wnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8. art. 80, art. 77 oraz art. 156 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. W ocenie skarżących Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wydało decyzję z [...] września 1956 r. bez wyjaśnienia stanu faktycznego, bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa. Prezydium ustaliło stan posiadania gruntów i szacunku gruntów przed wymianą gruntów (która miała miejsce w latach 1965-1970) według ustaleń z rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego z lat 1958/1959, sporządzonego przez geodetę M. R. na podstawie oświadczeń rolników (władania) i pomiarów – jak wynika z protokołu z dnia [...]lipca 1965 r. geodety. W ocenie skarżących w rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym z 1968/1959 r. geodeta ustalił bez podstawy prawnej, że gospodarstwo nr [...]jest wolne, podczas gdy w rzeczywistości było własnością J.R.. W odpowiedzi na skargę Minister rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Postanowieniem z 26 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi K. S., D. R., G. R. i S. R.. Zażalenie na powyższe postanowienie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 21 września 2021 r., (sygn. akt I OZ 313/21). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wstępnie należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy wskazać, że nadal obowiązuje stan epidemii ogłoszony w związku z epidemią COVID-19, co świadczy o tym, że przeprowadzanie rozpraw może wywołać zagrożenie dla osób w nich uczestniczących. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach przeprowadzanie rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie umożliwiające rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym jest kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2020 r. nie narusza przepisów prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, służącym weryfikacji ostatecznej decyzji, pod kątem tego czy jest ona dotknięta jedną z wad o charakterze kwalifikowanym, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Mając na uwadze stanowisko skarżących prezentowane w postępowaniu nadzorczym, należało uznać, że istota sporu dotyczy tego, czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z [...] września 1965 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym. W tego rodzaju postępowaniu nie następuje ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a zatem organ administracji publicznej uprawniony jest wyłącznie do kontroli kwestionowanej decyzji w zakresie istnienia ściśle określonych jej wad. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja (zob. szerzej M. Jaśkowska, komentarz do art. 156, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2018). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Skoro istotą postępowania nieważnościowego jest ocena ewentualnych wad kwalifikowanych decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, to niewątpliwie ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa również powinna dotyczyć wad samej decyzji, nie zaś postępowania, które doprowadziło do jej wydania. Obowiązkiem organu nadzoru w odniesieniu do kwalifikowanej wady rażącego naruszenia prawa, którą zarzucili skarżący było zbadanie, czy poddana kontroli ostateczna decyzja administracyjna narusza konkretny przepis prawa obowiązujący w dacie jej wydania, przy istniejącym w tym dniu stanie faktycznym sprawy i czy naruszenie to miało charakter rażący. Podstawę materialnoprawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy dekretu z 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U z 1962 r. Nr 46, poz. 226) – dalej: "dekretu". Zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu: "każdy kto posiada grunty na obszarze poddanym wymianie (uczestnik wymiany), otrzymuje z tego obszaru inne grunty o równej wartości w zamian za grunty dotychczas posiadane. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zaistniała sytuacja, w której przepisy prawa materialnego zostałyby zastosowane w nieprawidłowy sposób. Rozstrzygnięcie nie pozostaje z nimi w jednoznacznej sprzeczności, a tym samym decyzja prawidłowo ukształtowała stosunek prawny. Jak słusznie ustaliły – na podstawie akt - organy prowadzące postępowanie nadzorcze, w rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym z roku 1959 gospodarstwo nr [...] w [...] (poz. [...] rejestru) opisane jest jako wolne. Także w alfabetycznym spisie właścicieli ułożonym w 1959 r. brak jest nazwiska J. R. jako posiadacza gospodarstwa w [...]. Z akt kontrolowanego w trybie nadzoru postępowania nie wynika, aby było ono prowadzone wadliwie (w aktach znajdują się m. in.: decyzje Prezydium na podstawie których wszczęto postępowanie w sprawie wymiany gruntów, określające numery działek oraz nazwiska posiadaczy gruntów; listy uczestników wymiany; wykaz gospodarstw rolnych we wsi [...]; wykaz oświadczeń uczestników wymiany gruntów do ustalonego stanu posiadania oraz szacunku gruntów i innych składników gospodarstw objętych wymianą na obszarze wsi [...]; protokół ustalenia stanu posiadania z [...] lipca 1965 r.; wykaz ustalenia stanu posiadania; kwestionariusz życzeń uczestników wymiany wsi [...]). Rację ma organ nadzoru wskazując, że decyzja z [...] września 1965 r. została wydana w oparciu o stan faktyczny ustalony przez ówczesny organ prowadzący postępowanie na podstawie m. in. ww. dokumentów, z których nie wynika, aby w czasie toczącego się procesu wymiennego gruntów J. R. i A. R. posiadali gospodarstwo rolne na terenie wsi [...]. W zakresie zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania regulujących zasady i tryb dokonywania w prowadzonym postępowaniu ustaleń faktycznych sprawy, podkreślenia wymaga, że rażący jego charakter wiązać należałoby z sytuacją, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń w sprawie, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, gdyby wydał decyzję bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie albo bez przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów. W rozpoznawanej sprawie z akt sprawy nie wynika, aby organ prowadzący postępowanie dotyczące wymiany gruntów takich rażących i oczywistych błędów się dopuścił. Tym samym organy nadzoru słusznie stwierdziły, że brak jest w tym przypadku podstaw do uznania że kwestionowane postępowanie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Z treści decyzji organów nadzoru wynika, że przeanalizowały one sprawę w jej całokształcie na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego i słusznie doszły do wniosku, że w kontrolowanej sprawie nie zachodzą przyczyny, które mogłyby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium z [...] września 1965 r. Zatem należy uznać, że nie dopatrzyły się również pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (tj. poza rażącym naruszeniem prawa), wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że sformułowane w skardze zarzuty należało ocenić jako niezasadne. Sąd z urzędu nie dostrzegł innych naruszeń prawa. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).