II OSK 1848/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Dąbrowa Górnicza na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1545/20 o odrzuceniu skargi Gminy Dąbrowa Górnicza na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 29 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1545/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę Gminy Dąbrowa Górnicza na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach zostało wydane w następstwie rozpoznania zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z [...] września 2020 r., nr [...] o zawieszeniu z urzędu prowadzonego z wniosku A. S.A. w K. postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie odcinka linii 110kV w ramach modernizacji linii 110kV [...] wraz ze zmianą zasilania [...] zlokalizowanej na częściach działek ozn. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji Gminie nie przysługiwało prawo do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w następstwie rozpoznania zażalenia na postanowienie wydane przez jej organ wykonawczy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd wyjaśnił, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeżeli do wydania decyzji w pierwszej instancji upoważniony jest wójt, burmistrz, prezydent, tej gminy, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną złożyła Gmina Dąbrowa Górnicza, zaskarżając powyższe postanowienie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i wydanie orzeczenia reformatoryjnego na postawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto zwrócono się o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gliwicach na rzecz skarżącej kasacyjnie gminy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie, pomimo że Gmina Dąbrowa Górnicza jest właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy poprzez stwierdzenie, że Gmina Dąbrowa Górnicza nie ma uprawnienia do złożenia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, ponieważ Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza orzekał w sprawie jako organ pierwszej instancji, pomimo że Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza nie występuje tu wyłącznie w roli organu administracji, gdyż Gmina Dąbrowa Górnicza jest właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, zatem posiada interes prawny w postępowaniu oraz nie składała zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji oraz poprzez stwierdzenie, że Gmina Dąbrowa Górnicza nie posiada uprawnienia do złożenia skargi, ponieważ postępowanie nie dotyczyło jej praw czy obowiązków – które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do odrzucenia skargi. W konsekwencji powyższego zarzucono również naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie Gminy Dąbrowa Górnicza prawa do sądu w sytuacji gdy Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza nie występuje wyłącznie w roli organu administracji, gdyż Gmina jest właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, zatem posiada interes prawny w postępowaniu oraz nie składała zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziło do odrzucenia skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. W ocenie Kolegium zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy poprzez stwierdzenie, że Gmina Dąbrowa Górnicza nie ma uprawnienia do złożenia skargi w niniejszej sprawie, pomimo że posiada interes prawny w postępowaniu. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, w orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3181/19, wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości rozstrzygnięcia. W tym kontekście skarżąca Gmina Dąbrowa Górnicza, pomimo że swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie była legitymowana do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2020 r., bowiem Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza występował w roli organu pierwszej instancji, co spowodowało, że reprezentowana przez niego Gmina nie mogła zostać uznana za stronę postępowania. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której organ jako dysponent władztwa publicznego, poprzez zakwestionowanie postanowienia organu wyższego stopnia w istocie doprowadza do sytuacji, w której staje się niejako obydwoma stronami stosunku administracyjnego, tj. organem kształtującym władczo swoją własną sytuację jako sytuację strony (por. postanowienie NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3173/19). Wobec powyższego, nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie, pomimo że Gmina Dąbrowa Górnicza jest właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie Gminy Dąbrowa Górnicza prawa do sądu. Wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo - w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu - jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tej uchwale, iż prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego. Prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto w powołanej wyżej uchwale, że nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł ponadto, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji pogląd ten znajduje wsparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) Trybunał uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji (postanowienia) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. W rozpoznawanej sprawie Gmina Dąbrowa Górnicza nie może domagać się ochrony swoich interesów na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.