II OSK 3173/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 162/19 w sprawie ze skargi Powiatu W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 listopada 2018 roku znak: ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia postanawia oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 162/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Powiatu W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 listopada 2018 roku, znak: ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 listopada 2018 r. orzeczono o uchyleniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 maja 2016 r., znak: ... orzekającym o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty W. z dnia 4 marca 2007 r., znak: ... o wszczęciu z urzędu postępowania scaleniowego w miejscowości T., gmina K. i orzeczono w przedmiotowej sprawie w ten sposób, że stwierdzono nieważność postanowienia Starosty W. z dnia 4 marca 2007 r., znak: ... o wszczęciu z urzędu postępowania scaleniowego w miejscowości T., gmina K. Na powyższe postanowienie została wniesiona skarga przez Powiat W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu braku interesu prawnego po stronie Powiatu W., ewentualnie oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji strony procesowej w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do sądu (por. uzasadnienie uchwały NSA z dn. 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, opubl. ONSA nr 4 z 2003 r., poz. 115). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji ta jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie ogranicza zakres procesowy tych jednostek jako osób prawnych. Ten sam podmiot nie może bowiem w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania (por. postanowienia NSA z 22.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1406/09, z 28.05.2009 r., sygn. akt I OSK 551/08, wyrok NSA z 28.05.2008 r., sygn. akt I OSK 782/08). Z art. 2, art. 8 ust. 2 pkt 2 oraz art. 26 i 38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wynika wprost, iż zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, a w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Z kolei z art. 3 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów wynika, iż postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta, który również wydaje postanowienie o wszczęciu takiego postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zasady w zakresie braku legitymacji do zaskarżenia decyzji administracyjnych do sądu mają także zastosowanie do sytuacji dotyczącej postępowań nadzwyczajnych, w sytuacji – tak jak w niniejszej sprawie, gdy ww. postanowieniem SKO w K. z dnia 14 listopada 2018 r. orzeczono o uchyleniu postanowienia SKO w K. z dnia 11 maja 2016 r., orzekającym o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty W. z dnia 4 marca 2007 r. o wszczęciu z urzędu postępowania scaleniowego i stwierdzono nieważność tego postanowienia Starosty W. z dnia 4 marca 2007 r. W ocenie Sądu, legitymacji takiej nie będzie również posiadała jednostka samorządu terytorialnego, której ten organ jest reprezentantem. Na przyjęcie takiej koncepcji nie pozwala bowiem zasada działania organów administracyjnych zgodnie z prawem, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasada prawdy obiektywnej wyrażone w art. 6, 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela mają stać na straży prawa, zatem w procesie kontroli instancyjnej nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego wyrażania swoich interesów (por. wyrok TK z dn. 29.10.2009 r., sygn. K 32/08, opubl. OTK-A 2009/9/139). Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że Starosta W. działa w niniejszej sprawie w sferze imperium i w związku z tym nie posiada legitymacji skargowej w świetle art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę. W skardze kasacyjnej Powiat W. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniósł również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mogącego mieć wpływ na wynik postępowania, tj.: a) naruszenie 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i pominięcie kwestii, iż Powiat W. był stroną postępowania scaleniowego prowadzonego przez Starostę W. oraz był stroną postępowania prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty W. z 4 marca 2007 r. o wszczęciu z urzędu postępowania scaleniowego w miejscowości T., gmina K., b) naruszenie art. 32 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, iż jednostka samorządu terytorialnego (Powiat W.) nie posiada przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym i postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy organem wydającym postanowienie w pierwszej instancji był Starosta Powiatu W., II. przepisów prawa materialnego poprzez: a) niezastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz.U. 2018 poz. 908) w zw. z niezastosowaniem art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, że unieważnione przez SKO w K. postanowienie w pierwszej instancji wydane zostało przez Starostę W. jako ustawowy organ prowadzący scalenie, zaś skarga do Sądu została wniesiona przez Powiat W., jako ustawowego uczestnika postępowania scaleniowego, będącego właścicielem nieruchomości objętej scaleniem, przez co Powiat nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a co w konsekwencji oznacza pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej przewidzianej w art. 165 ust. 2 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga podlegała odrzuceniu, gdyż Powiat W. nie jest podmiotem uprawnionym do jej wniesienia. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło postanowienie ww. Kolegium z dnia 11 maja 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty W. z dnia 4 marca 2007 r. o wszczęciu z urzędu postępowania scaleniowego i orzekło o stwierdzeniu nieważność postanowienia Starosty W. z dnia 4 marca 2007 r. Na powyższe postanowienie skargę wniósł Powiat W. reprezentowany przez Zarząd Powiatu W. w imieniu, którego działał Starosta W. Wyjaśnić należy, że kwestie przeprowadzenia i wykonania postępowania scaleniowego reguluje ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Z przepisów art. art. 3 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawa o scalaniu i wymianie gruntów jasno wynika, że organem prowadzącym postępowanie w pierwszej instancji w ww. zakresie jest starosta. Stosownie natomiast do art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ww. ustawy w skład zarządu powiatu wchodzi m.in. starosta. W świetle przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie, co nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, Starosta W. działał jako organ pierwszej instancji w sprawie wszczęcia postępowania scaleniowego. Jednocześnie Starosta wniósł skargę na postanowienie o stwierdzeniu nieważność wydanego przez niego postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania scaleniowego. Dopuszczenie do złożenia takiej skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości rozstrzygnięcia. W tym kontekście skarżący Powiat W., pomimo że swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości objętych scaleniem, nie był legitymowany do wniesienia skargi od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 listopada 2018 r., bowiem Starosta występował w roli organu pierwszej instancji, co spowodowało, że Powiat reprezentowany przez Starostę nie mógł być uznany za stronę postępowania. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji w której organ jako dysponent władztwa publicznego, poprzez zakwestionowanie postanowienia organu wyższego stopnia w istocie doprowadza do sytuacji, w której staje się niejako obydwoma stronami stosunku administracyjnego, tj. organem kształtującym władczo swoją własną sytuację jako sytuację strony. Nadto wyjaśnić należy, że wszczęcie z urzędu postępowania scaleniowego otwiera możliwość zaistnienia interesu prawnego strony. Natomiast stwierdzenie nieważności postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania scaleniowego zamyka postępowanie scaleniowe. W takim przypadku, nie ma podstaw do wywodzenia interesu prawnego Powiatu z prawa własności nieruchomości położonej w granicach scalenia. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie nie naruszono art. 32 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe wyklucza również możliwość naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, jak i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP czyniąc ten zarzut niezasadnym. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i pominięcie kwestii, iż Powiat W. był stroną postępowania scaleniowego prowadzonego przez Starostę W. oraz był stroną postępowania prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty W. z 4 marca 2007 r. wskazać należy, że przepis art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a nie gdy przyjął stanowisko odmienne od zapatrywań skarżącego na skutek odmiennej oceny sytuacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II GSK 2289/17). Treść uzasadnienia postanowienia powinna natomiast zawierać elementy wskazane w art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który w związku z brzmieniem art. 166 cytowanej ustawy należy w tym zakresie stosować odpowiednio. W myśl art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie a ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Zatem zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 182 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 5