II SA/Kr 162/19

Kraków dnia 18 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu Wielickiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 listopada 2018 roku, znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia postanawia: odrzucić skargę. Uzasadnienie postanowienia z dnia 18 kwietnia 2019r. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. [...] orzeczono o uchyleniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 maja 2016 r., znak: [...] orzekającym o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Wielickiego z dnia 4 marca 2007 r., znak: [...] o wszczęciu z urzędu postępowania scaleniowego w miejscowości T., gmina K. i orzeczono w przedmiotowej sprawie w ten sposób, że stwierdzono nieważność postanowienia Starosty Wielickiego z dnia 4 marca 2007 r., znak: [...] o wszczęciu z urzędu postępowania scaleniowego w miejscowości T., gmina K. Na powyższe postanowienie została wniesiona skarga przez Powiat Wielicki, którego imieniem działa Starosta Wielicki, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez nieuzasadnione przyjęcie, że organ w sposób sprzeczny z prawem skierował postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania scaleniowego do zmarłego, a w konsekwencji nieuzasadnione uznanie, że prowadzenie z urzędu postępowania scaleniowego musi być uznane jako rażąco naruszające prawo, a także art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o scalaniu gruntów przez nieuzasadnione uznanie, że postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania scaleniowego nie mogło obejmować gruntów na których znajdują się zabytki historyczne, podczas gdy wszczęcie postępowania scaleniowego nie oznaczało faktycznie scalenia w/w gruntów oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności postanowienia pomimo braku ku temu przesłanek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu braku interesu prawnego po stronie Powiatu Wielickiego, ewentualnie oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Z uwagi na wniesienie skargi przez Powiat Wielicki, którego imieniem działa Starosta Wielicki, czyli organ który wydał unieważniony akt administracyjny, należy ocenić, czy posiada on interes prawny tj. legitymację skargową w niniejszej sprawie. Na wstępie wskazać należy, iż na gruncie postępowania administracyjnego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Jednostki samorządu terytorialnego jako podmioty praw i obowiązków wynikających z przyznanej im osobowości prawnej oraz wyposażenia w prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP) mają niewątpliwie interes prawny w żądaniu czynności organu administracyjnego albo udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli dotyczą one tychże praw i obowiązków. Ta generalna zasada doznaje jednak ograniczenia w sprawach, w których organ jednostki samorządu terytorialnego orzekał jako organ administracyjny. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji strony procesowej w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do sądu (por. uzasadnienie uchwały NSA z dn. 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, opubl. ONSA nr 4 z 2003 r., poz. 115). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji ta jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie ogranicza zakres procesowy tych jednostek jako osób prawnych. Ten sam podmiot nie może bowiem w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania (por. postanowienia NSA z 22.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1406/09, z 28.05.2009 r., sygn. akt I OSK 551/08, wyrok NSA z 28.05.2008 r., sygn. akt I OSK 782/08). Z art. 2, art. 8 ust. 2 pkt 2 oraz art. 26 i 38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wynika wprost, iż zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, a w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Z kolei z art. 3 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów wynika, iż postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta, który również wydaje postanowienie o wszczęciu takiego postępowania. Powyżej przedstawione zasady w zakresie braku legitymacji do zaskarżenia decyzji administracyjnych do sądu mają także zastosowanie do sytuacji dotyczącej postępowań nadzwyczajnych, w sytuacji – tak jak w niniejszej sprawie, gdy w/w postanowieniem SKO w Krakowie z dnia 14 listopada 2018 r. orzeczono o uchyleniu postanowienia SKO w Krakowie z dnia 11 maja 2016r., orzekającym o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Wielickiego z dnia 4 marca 2007 r. o wszczęciu z urzędu postępowania scaleniowego i stwierdzono nieważność tego postanowienia Starosty Wielickiego z dnia 4 marca 2007r. Legitymacji takiej nie będzie również posiadała jednostka samorządu terytorialnego, której ten organ jest reprezentantem. Na przyjęcie takiej koncepcji nie pozwala bowiem zasada działania organów administracyjnych zgodnie z prawem, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasada prawdy obiektywnej wyrażone w art. 6, 7 i 8 k.p.a., gdyż organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela mają stać na straży prawa, zatem w procesie kontroli instancyjnej nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego wyrażania swoich interesów (por. wyrok TK z dn. 29.10.2009 r., sygn. K 32/08, opubl. OTK-A 2009/9/139). Starosta Wielicki działa w niniejszej sprawie w sferze imperium i w związku z tym nie posiada legitymacji skargowej w świetle art. 50 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 p.p.s.a.