II OSK 402/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 703/21 w sprawie ze skargi [...] w R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] w R. na rzecz "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 527 (pięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 703/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi [...] w [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołań [...] w [...] (dalej: skarżąca) oraz E. W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych zawartych w punkcie pierwszym na stronie drugiej decyzji i w tym zakresie ustalił na nowo te warunki, a w pozostałym zakresie tj. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nałożonego obowiązku ustanowienia nadzoru na budowie oraz ustalonego obszaru oddziaływania obiektu – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie inwestor przedłożył organowi pierwszej instancji wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu inwestycji, która to decyzja została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydanym w dniu 14 listopada 2014 r., tj. w tym samym dniu, w którym została wydana decyzja Starosty [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W wyroku z dnia 14 listopada 2014 r. w punkcie drugim sentencji Sąd określił, że "zaskarżona decyzja nie może być wykonywana". Wyrok ten stał się prawomocny, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 stycznia 2015 r. umorzył postępowanie kasacyjne co do niego. Oceniając powyższy stan rzeczy, Sąd pierwszej instancji uznał, że istnieją zasadnicze wątpliwości co do tego, czy w czasie orzekania przez organ pierwszej instancji w obrocie prawnym pozostawała obowiązująca ("wykonalna") decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Nie ma – zdaniem Sądu pierwszej instancji – podstaw do przyjęcia pozytywnego domniemania w tej mierze. W ocenie tego Sądu, organ pierwszej instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia powinien był zweryfikować status walidacyjny decyzji o warunkach zabudowy przez pozyskanie informacji o stanie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na tę decyzję, a nieuczynienie zadość tej powinności należało uznać za naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i 8 k.p.a. Z kolei na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda Małopolski przyjął za punkt odniesienia inną decyzję o warunkach zabudowy niż ta, którą przedłożono wraz z projektem budowlanym i którą brał pod uwagę organ pierwszej instancji – a mianowicie decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] marca 2015 r. Decyzja ta w sposób istotny różniła się od decyzji poprzedniej. Odmienności dotyczyły w szczególności terenu objętego ustaleniami o warunkach zabudowy; ponadto ograniczono zakres inwestycji w zakresie budowy i przebudowy zjazdów z drogi publicznej, zmieniono ustalenia dotyczące warunków w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wprowadzono również zmiany w załącznikach do decyzji. W ocenie Sądu, merytoryczne rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy sprawy pozwolenia na budowę przy uwzględnieniu decyzji o warunkach zabudowy wydanej w trakcie postępowania odwoławczego i dodatkowo w sposób istotny innej w swej treści od decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o którą działał organ pierwszej instancji, narusza zasadę dwuinstancyjności. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że w niniejszej sprawie w chwili wydania decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2014 r. organ ten nie dysponował wykonalną decyzją o warunkach zabudowy; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że niezweryfikowanie przez organ pierwszej instancji, tj. Starostę [...] statusu decyzji o warunkach zabudowy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz 135 p.p.s.a. w zw. z 15 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [..] marca 2015 r. o warunkach zabudowy była w sposób istotny inna w swej treści od wcześniejszej decyzji w tym samym przedmiocie - decyzji Burmistrza [...] z [..] marca 2014 r. - co w konsekwencji prowadziło do wadliwego przyjęcia, że Wojewoda Małopolski jako organ drugiej instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez to, że orzekł na podstawie pierwszej z powyższych decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji orzekał na podstawie drugiej z powyższych decyzji o warunkach zabudowy, co skutkowało uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowej decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2014 r. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej kwestionujących stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania wskutek niezweryfikowania przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę statusu walidacyjnego decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2014 r. oraz wskutek naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy sprawy pozwolenia na budowę przy uwzględnieniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2015 r. wydanej w trakcie postępowania odwoławczego, innej w swej treści od decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o którą działał organ pierwszej instancji, podnieść należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są w tym zakresie uzasadnione. Zasada dwuinstancyjności, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji, w sposób bezpośredni determinuje charakter postępowania odwoławczego. Przedmiot tego postępowania jest wyznaczony tożsamością pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji, a więc dopóki organ odwoławczy orzeka w tożsamej sprawie co organ pierwszej instancji, to nie można mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności (por. wyr. NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2767/12, wyr. NSA z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1495/14, wyr. NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2861/13). Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, niejako "od nowa", a zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie jest związany ani poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami, dokonaną oceną dowodów, ani treścią decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ odwoławczy ma obowiązek brać pod uwagę okoliczności, które powstały po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, z tym zastrzeżeniem, że element nowości nie może doprowadzić do przekształcenia rozpoznawanej sprawy administracyjnej w nową sprawę. W ramach swoich uprawnień merytoryczno-kontrolnych organ odwoławczy, kierując się zasadą aktualności, powinien ocenić stan faktyczny i prawny ustalony przez organ pierwszej instancji, ale także uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, a datą wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze. Podejmując rozstrzygnięcie merytoryczne powinien natomiast dysponować całym, zaktualizowanym materiałem dowodowym istniejącym w chwili orzekania, a nie tylko w chwili wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Zakres i granice postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym określa art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a. Artykuł 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy został już zgromadzony, a wymaga ponownego przeanalizowania i ewentualnie uzupełnienia w ramach art. 136 k.p.a. Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a., zasadą jest, że organ drugiej instancji, na skutek wniesionego odwołania, ma obowiązek merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a zatem w sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyr. NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 584/21). Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., organ może wydać decyzję kasacyjną, tylko wtedy gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. np. wyr. NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1184/15). Sąd pierwszej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, nie wykazał skutecznie, aby w sprawie ziściły się przesłanki zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Rozstrzygając niniejszą sprawę należy mieć w pierwszej kolejności na uwadze, że brak jest dowodów, iż w momencie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu na budowę nie istniała już w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] maja 2014 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika natomiast niedopuszczalność stosowania domniemania wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego (B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, nr 10, poz. 190). Po drugie, podnoszone przez Sąd pierwszej instancji kwestie walidacyjne dotyczące decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2014 r. straciły w postępowaniu odwoławczym znaczenie w sytuacji wydania przed jego zakończeniem nowej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Tak jak wskazywano powyżej, rolą organu odwoławczego nie jest wyłącznie kontrola rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w konfrontacji ze stanem faktycznym i prawnym stanowiącym podstawę jego rozstrzygnięcia, ale ponowne i całościowe rozpatrzenie sprawy, czego konsekwencją jest obowiązek uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego jaki istnieje w dniu wydawania decyzji w drugiej instancji. W rezultacie, w Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma zakazu uwzględniania w postępowaniu odwoławczym nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Przeciwnie, z zasady prawdy obiektywnej dla organu odwoławczego wynika obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a więc także dopuszczenia nowych dowodów, jeżeli przyczyniają się do wyjaśnienia sprawy. Uwzględnienie na etapie postępowania odwoławczego zmiany elementu stanu faktycznego, jaką było uchylenie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [..] maja 2014 r. i wejście do obrotu nowej decyzji w tym samym przedmiocie, nie spowodowało tym samym, że sprawa administracyjna rozpoznawana przez organ odwoławczy nie była tożsama rodzajowo ze sprawą rozpatrywaną przez organ pierwszej instancji. Zupełna identyczność wszystkich elementów sprawy administracyjnej nie jest zresztą każdorazowo wymagana do przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy (por. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, 1996, s. 191 – 192). Przyjęcie natomiast zasady, że każda kwestia powinna być w danej sprawie administracyjnej w takim samym zakresie oceniona przez organ pierwszej instancji, a następnie organ drugiej instancji nie znajduje podstaw w żadnym przepisie prawa i nie ma racjonalnego uzasadnienia. Nie można podzielić poglądu prezentowanego przez Sąd pierwszej instancji, że przedłożenie nowej decyzji o warunkach zabudowy na etapie postępowania odwoławczego każdorazowo oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W zasadzie dwuinstancyjności nie chodzi bowiem o dwukrotne dokonanie oceny materiału dowodowego sprawy w takim samym zakresie, ale o dwukrotne jej rozpatrzenie w stanie prawnym i faktycznym aktualnym dla danego etapu postępowania. Wobec złożenia odwołania, organ odwoławczy był zobowiązany uwzględnić zmianę stanu faktycznego, jaką było uchylenie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2014 r. i wydanie nowej, ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2015 r. w tym przedmiocie. W konsekwencji ocena skutków wydania, a następnie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2014 r. oraz ustalenie czasu, w której ją uchylono, stała się bezprzedmiotowa dla rozstrzygnięcia sprawy. Zakres zmian w decyzji o warunkach zabudowy ma wpływ co do zasady na zakres oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami nowej decyzji o warunkach zabudowy, ale nie przesądza automatycznie o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja o warunkach zabudowy może nawet znacznie różnić się od poprzedniej, ale jeżeli projekt budowlany jest zgodny z jej ustaleniami, a organ odwoławczy jest w stanie dokonać samodzielnej oceny w tym zakresie, powinien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, odstępując od tej reguły wyłącznie, gdyby zachodziłaby potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wykraczającego poza zakres przewidziany w art. 136 k.p.a. Takiej potrzeby Sąd pierwszej instancji nie wykazał. Odpowiadając na zarzuty wskazujące, że decyzja o pozwoleniu na budowę została oparta na decyzji o warunkach zabudowy utrzymanej w mocy przez organ drugiej instancji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a wydanie zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy opiera się na nowej, innej decyzji o warunkach zabudowy, organ odwoławczy stwierdził, że zmiana stanu faktycznego, jaką niewątpliwie było wydanie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2014 r. nowej decyzji w sprawie warunków zabudowy nie doprowadziła do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie, ponieważ zakres wprowadzonych przez nową decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zmian do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2014 r. nie ma żadnego wpływu na treść zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym nie uniemożliwiał dokonanie przez organ odwoławczy oceny zgodności tego projektu z nową decyzją o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rozstrzygnął, że projekt budowlany jest zgodny z wymogami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie parametrów inwestycji. Niezależnie od tego uwzględnić należało, że zgromadzony w sprawie w ramach postępowania odwoławczego dodatkowy materiał dowodowy pozostawał bez wpływu na charakter inwestycji, zakres jej oddziaływania, jak i prawem chronione interesy osób trzecich, mógł być więc zgromadzony w ramach postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Całokształt materiału dowodowego, którym dysponował organ drugiej instancji podejmując rozstrzygnięcie merytoryczne, był wystarczający do uznania, że inwestycja została przygotowana w sposób prawidłowy. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - rozpoznał skargę poprzez jej oddalenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.