II OSK 98/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1113/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1113/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S.na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie częściowego umorzenia postępowania oraz odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (trzysegmentowego) z usługami towarzyszącymi przy ul. [...] w P. (działki nr [...],[...], ark. [...], obręb [...]) w części objętej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z [...] czerwca 2017 r., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi ("decyzji") zarzucono rażące naruszenie: - art. 59 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i nieudzielenie pozwolenia na użytkowanie całego obiektu budowlanego, - art. 36a ust. 5 pkt 5 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że umiejscowienie 140 miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji na terenie obiektu [...] w P. z uwagi na odległość od budynku mieszkalnego, dla którego miejsca te są dedykowane, stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, pomimo przyjęcia przez sąd dopuszczalności usytuowania miejsc postojowych dla tej inwestycji na działce innej niż wskazana w decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy jest to najbliższy tej inwestycji, jednocześnie dostępny w pieszej odległości i jedyny działający legalnie parking, mogący pomieścić taką liczbę miejsc postojowych. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie także decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2019 r. celem ponownego rozpoznania sprawy i udzielenia pozwolenia na użytkowanie pozostałej części budynku wielomieszkaniowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że ocena ekwiwalentności działki parkingowej na terenie sklepu [...] powinna być oceniania przez pryzmat najbliżej położnego parkingu, który jest prawnie możliwy do przypisania dla tej lokalizacji, zatem parkingu, który działa legalnie. Ocena taka nie powinna zatem ograniczać się do ustalania – jak ma to miejsce w sprawie niniejszej – "dolegliwości" korzystania z parkingu na terenie sklepu [...] z uwagi na konieczność pokonania około jednego kilometra pieszo, ale i "korzyści" tej lokalizacji w takim sensie, czy w bliższej okolicy istnieje prawna możliwość zapewnienia miejsc postojowych dla tej inwestycji. Ponadto, żaden przepis prawa nie stanowi o odległości budynku mieszkalnego od parkingu. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie każde odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, choćby istotne z punktu widzenia definicji ustawowej, musi skutkować odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku. W sprawie zachodzi odstąpienie, ale nie "istotne", ani "nieistotne" od zatwierdzanego projektu budowlanego, ponieważ odstępstwo dotyczy jedynie lokalizacji parkingu umiejscowionego poza granicami terenu, skoro decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza możliwość sytuowania miejsc parkingowych poza granicami działki. Pismem z [...] listopada 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o jej oddalenie. W piśmie z [...] lipca 2021 r. skarżąca kasacyjnie przedstawiła "uzupełnienie skargi kasacyjnej", podnosząc nowy zarzut. Natomiast w piśmie z [...] września 2021 r. skarżąca kasacyjnie uzupełniła skargę, dołączając do niego umowę najmu miejsc postojowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812). Na wstępie należy przypomnieć, że na podstawie przywołanego art. 183 § 1 p.p.s.a. strona może przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, jednak nie uprawnia jej to do późniejszego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, rozszerzenia podstaw kasacyjnych, czy też ich późniejszego powoływania, określenia czy precyzowania. Po upływie tego terminu można ewentualnie uzupełniać argumentację zawartą w uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej, a więc w ramach już podniesionych zarzutów (podstaw kasacyjnych) w złożonej w ustawowym terminie skargi kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1040/15, LEX nr 2290837). Wobec powyższego, przedstawione przez skarżącą kasacyjnie w piśmie z [...] lipca 2021 r. nowe zarzuty, jako podniesione po terminie do wniesienia skargi kasacyjnej, należało uznać za niedopuszczalne. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z podstaw kasacyjnych, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego, co oznacza, że stan faktyczny nie jest kwestionowany – został on należycie ustalony przez organy orzekające w sprawie i prawidłowo zaakceptowany przez sąd pierwszej instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej, natomiast, sprowadzają się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie odmówiono skarżącej kasacyjnie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Za sądem wojewódzkim należy stwierdzić, że tak. Zgodnie z art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie organu nadzoru budowlanego do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego, budowy w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym. W niniejszej sprawie taką kontrolę przeprowadzono [...] stycznia 2017 r. Z wniosków końcowych sporządzonego z niej protokołu wynika, że obok zmian zakwalifikowanych jako nieistotne, stwierdzono lokalizację części miejsc parkingowych na działce innej niż działka nr [...]. Powyższa zmiana została uznana przez organy nadzoru budowlanego za istotną zmianę w projekcie budowlanym i stała się przyczyną wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ faktycznie dokonuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego, a więc jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzja taka przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2573/18, LEX nr 3192264). W sprawie organy dokonały analizy, czy zapewnienie miejsc parkingowych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (parking przy sklepie [...]) spełniało warunki dotyczące lokalizacji działki "parkingowej" zgodnie z obowiązującymi dla przedmiotowej inwestycji decyzjami o warunkach zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę i zapewniało właścicielom mieszkań położonych przy ul. [...] w P. (działki nr [...],[...], ark. [...], obręb [...]) trwałe korzystanie z parkingu. W tym celu organ odwoławczy dokonał zestawienia działki nr [...], wskazanej w decyzji o pozwoleniu na budowę i warunkach zabudowy na wykonanie 140 miejsc postojowych, ze wskazaną przez inwestora działką nr [...] przy ul. [...]. Na podstawie przygotowanej przez biegłą opinii, zawierającej ustalenia zarówno co do liczby miejsc parkingowych, zaproponowanych przez inwestora, jak też ich odległość od inwestycji i możliwość długotrwałego z nich korzystania przez właścicieli mieszkań, organy uznały, że nie są one ekwiwalentne dla rozwiązania wskazanego w projekcie budowlanym. Dodać należy, że dla oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z wydanym w sprawie pozwoleniem na budowę nie ma znaczenia, czy organy ww. brak ekwiwalentności miejsc postojowych uznały za istotne odstąpienie od projektu budowlanego na podstawie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Przywołany przepis nie ma bowiem zastosowania w niniejszej sprawie, skoro postępowanie prowadzono na podstawie art. 59 i 59a Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga, że organ wydający pozwolenie na użytkowanie nie bada prawidłowości projektu budowlanego, a ma jedynie stwierdzić, czy obiekt wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i czy nadaje się on do użytkowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 913/15, LEX nr 2248139). Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę weszła do obrotu prawnego i podlega wykonaniu w zakresie wynikającym z jej treści, a ewentualne zmiany, w tym odstąpienie od projektu budowlanego, wymagają podjęcia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nowego rozstrzygnięcia w tym zakresie, podlegającego później kontroli z art. 59a Prawa budowlanego. W sprawie organy nadzoru budowlanego przeprowadziły rzeczową, wnikliwą i szczegółową analizę zaproponowanego przez inwestora rozwiązania i prawidłowo uznały, że zmiana lokalizacji parkingu dla przedmiotowej inwestycji oznacza niezgodność inwestycji z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Jak słusznie stwierdził sąd wojewódzki, przywołując orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadniczo miejsca parkingowe powinny być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, w miejscu realizacji planowanej zabudowy. Jako sytuacje wyjątkowe traktuje się możliwość zapewnienia miejsc postojowych w sposób trwały poza terenem inwestycji, np. na parkingach ogólnodostępnych. Ponadto, zorganizowanie miejsc postojowych w postaci parkingu zewnętrznego poza terenem inwestycji, na gruncie będącym własnością innego podmiotu, z promesą zawarcia umowy na korzystanie z parkingu (dzierżawa, najem), oznacza w praktyce, że miejsca te mogą nie zostać urządzone, bądź mogą być zlikwidowane, a zatem w takim wypadku nie można mówić o trwałości urządzenia i zapewnienia miejsc postojowych. Nie można więc zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że nowe rozwiązanie w zakresie miejsc postojowych, jako jedyne "prawnie możliwe", powinno zostać uznane przez organy za ekwiwalentne, mimo że jego lokalizacja względem pierwotnej propozycji jest o wiele mniej korzystna dla mieszkańców. Podobnie, nieuzasadniona jest argumentacja dotycząca zasięgu ww. zmiany ("co drugi samochód w co drugim lokalu mieszkalnym"), skoro zarówno lokalizacja parkingu uległa istotnej zmianie w stosunku do tej wynikającej z projektu budowlanego, jak również miejsca postojowe przy sklepie "[...]" są już wykorzystane na funkcjonującą działalność handlową i usługową, zatwierdzoną decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] marca 2018 r. i nie mogą być ponownie wykorzystane przez skarżącą kasacyjnie dla jej inwestycji. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była także informacja, wynikająca z pisma skarżącej kasacyjnie z [...] września 2021 r., zgodnie z którą zawarła ona [...] marca 2020 r. umowę najmu 96 miejsc postojowych na parkingu przy ul. [...] w P., z przeznaczeniem dla mieszkańców przedmiotowej inwestycji oraz dołączone do pisma zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy ww. parkingu, skierowane do jego właściciela, I. S. Nie tylko zaświadczenie zostało wydane dla innego podmiotu niż skarżąca kasacyjnie, ale też sama liczba miejsc postojowych, mniejsza od wymaganych 140, i tak nie zaspokaja potrzeb przedmiotowej inwestycji. Podsumowując, skoro w sprawie organy bezsprzecznie stwierdziły, że zmiana lokalizacji parkingu dla przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie, niezrealizowanie wymaganej pozwoleniem na budowę liczby miejsc postojowych, stanowiła o niezgodności zrealizowanej inwestycji z decyzją o pozwoleniu na budowę, to należało odmówić skarżącej kasacyjnie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Takie rozstrzygnięcia wydały organy nadzoru budowlanego, a sąd wojewódzki słusznie uznał je za prawidłowe. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. O kosztach w pkt 2 orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.