II OSK 1407/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1172/20 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o umożliwienie przeglądania akt administracyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 26 lutego 2021r. w sprawie IV SAB/Wa 1172/20 po rozpoznaniu skargi [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o umożliwienie przeglądania akt administracyjnych: 1. zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku z 26 lipca 2020r. o umożliwienie przeglądania akt administracyjnych - w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku, 3. stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] kwotę 597zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżąca złożyła do Wojewody [...] wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Wniosek ten w dniu 25 marca 2019r. został przekazany do Wojewody [...], według właściwości miejscowej. Pismem z 26 lipca 2020r. (wpływ do organu odwoławczego 31 lipca 2020r.) skierowanym do Wojewody [...], pełnomocnik skarżącej, na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. wniósł o umożliwienie zapoznania się z aktami administracyjnymi sprawy o udzielenie zgody na pobyt czasowy. Następnie pismem z 3 września 2020 r. skarżąca złożyła do Szefa Urzędu za pośrednictwem Wojewody ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a pismem z 3 października 2020r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody polegającą na braku wydania rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia dokumentacji w formie przewidzianej prawem tj. poprzez wydanie postanowienia. Pełnomocnik skarżącej wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w wydaniu postanowienia określonego w art. 74 § 2 k.p.a., 2) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania postanowienia w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia organowi akt sprawy, 3) orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że przed Wojewodą toczy się postępowanie z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Pismem z 26 lipca 2020 r. strona wnioskowała o udostępnienie akt sprawy. Do dnia wniesienia skargi akta nie zostały udostępnione, jak również organ nie wydał rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a., co oznacza że pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ stwierdził, że nie toczy się żadne postępowanie z wniosku cudzoziemki o wskazanych danych o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. Wskazał, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii, odpisów. Stosownie do art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie natomiast z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skarżąca skierowała do Wojewody [...] wniosek o udostępnienie akt sprawy. W ocenie Sądu wniosek ten powinien zostać załatwiony przez Wojewodę [...] przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postępowania z przyczyn przedmiotowych, ponieważ przed tym organem nie toczy się postępowanie o udzielenie zgody na pobyt czasowy. Żądanie takie winno zostać skierowane do Wojewody [...], jako że przed tym organem toczy lub toczyło się takie postępowanie. W niniejszej sprawie organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, nie podjął też żadnej czynności procesowej. Wniosek o udostępnienie akt wpłynął w dniu 31 lipca 2020 r., zatem jednomiesięczny termin do rozpoznania tego żądania upływał z dniem 31 sierpnia 2020 r. W ocenie Sądu przed upływem tego terminu organ powinien wniosek rozpatrzeć tj. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, albo – zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. – powiadomić stronę o nowym terminie jej załatwienia, z podaniem przyczyn zwłoki oraz z pouczeniem o prawie wniesienia ponaglenia. Z akt sprawy nie wynika, aby organ podjął jakiekolwiek czynności w sprawie. Z tego względu konieczne było zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku. Jednocześnie Sąd uznał postępowanie w sprawie udostępnienia akt za wpadkowe postępowanie w ramach głównego postępowania, które wymaga zakończenia albo udostępnieniem akt, albo wydaniem postanowienia o odmowie udostępnienia akt. Na takie postanowienie służy zażalenie (art. 74 § 2 in fine k.p.a.), a następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Zatem organ może pozostawać w bezczynności w ramach postępowania o udostępnienie akt. Sąd dalej stwierdził, że ze względu na specyfikę sprawy - zaistniała w sprawie bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz.2325 z późn.zm.,dalej jako "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 oraz art. 61a § 1 i art. 65 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ pozostawał w bezczynności nie wydając postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art.61a § 1 k.p.a., podczas gdy brak było podstaw do wydania takiego postanowienia, a wniosek o umożliwienie przeglądania akt administracyjnych sprawy został przekazany do właściwego organu. W oparciu o powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art.176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nie pozostaje w bezczynności. Przepisu art.61a §1 k.p.a. nie stosuje się w odniesieniu do wniosków składanych w toku już wszczętego postępowania, mających uruchomić postępowanie wpadkowe. Powołując orzeczenia NSA wskazano, że sprawa udostępnienia akt nie jest samodzielną sprawą administracyjną, dlatego w/w przepis nie ma zastosowania do rozstrzygania wniosków o charakterze wpadkowym, które są rozstrzygane w toku postępowania administracyjnego. Wskazano, że przed Wojewodą [...] nie toczyło się postępowanie w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. Takie postępowanie toczyło się przed Wojewodą [...] i dlatego wniosek o udostępnienie akt, po zidentyfikowaniu omyłki został przekazany 10 grudnia 2020r. do tego organu. Z art. 65 §1 k.p.a. wynika, że przekazanie podania do organu właściwego następuje w formie czynności materialno-technicznej, zatem nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W całości należy podzielić argumentację skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie miał podstaw do zastosowania art. 61a §1 k.p.a. i nie pozostawał w bezczynności. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wtedy wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18, LEX nr 2665556). Skarżąca [...] złożyła do Wojewody [...] na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. wniosek o umożliwienie jej dostępu do akt sprawy dotyczącej jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Nie jest sporne w sprawie, że Wojewoda [...] nie prowadził postępowania administracyjnego w wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Nie dysponował zatem aktami takiej sprawy. Natomiast postępowanie w tym przedmiocie prowadzi lub prowadził Wojewoda [...]. W tych okolicznościach w pierwszej kolejności należy wskazać, że Wojewoda [...] nie jest organem właściwym do rozpoznania na podstawie art. 73 §1 k.p.a. wniosku skarżącej o udostępnienie akt administracyjnych, a w konsekwencji również do wydania na podstawie art.74 § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy (por. wyrok NSA z 10 października 2008r. ,sygn. akt I OSK 1081/08 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji nie było podstaw prawnych do zastosowania w tej sprawie przez Wojewodę [...] art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art.61a § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie o udostępnienie akt postępowania, ponieważ nie jest to samodzielna sprawa administracyjna w znaczeniu jakie nadaje jej art.1 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 lipca 2020r.,sygn. akt II OSK 700/20, z 8 maja 2013r.,sygn. akt II OSK 2679/11publ. orzeczenia. nsa.gov.pl). Postępowanie w sprawie o udostępnienia akt jest postępowaniem wpadkowym w toku postępowania głównego. Z tego względu wystąpienie przeszkody przedmiotowej w załatwieniu wniosku o udostępnienie akt w postaci braku toczącego się przez organem postępowania głównego, nie może zostać ocenione w oparciu o zasady rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie wynikające z art.61a §1 k.p.a. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w tym zakresie wadliwe. W tych okolicznościach nie można przypisać Wojewodzie [...] bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, ponieważ nie miał takiego obowiązku, jako organ niewłaściwy. Wniosek ten został przekazany zgodnie z właściwością Wojewodzie [...]. Wojewoda [...], jak wyżej to wyjaśniono, nie miał także podstaw prawnych do wydania postanowienia na podstawie art.61a § 1 k.p.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i wobec wyjaśnienia dostatecznie istoty sprawy na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na bezczynność. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.