II OSK 2679/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA del. Janina Kosowska Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 740/11 w sprawie ze skargi K. N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 września 2011 r. sygn. I SA/Wa 740/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi K. N., uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2010 r. K. N. zwrócił się do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uznanie za stronę postępowania zakończonego decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2010 r. o udzieleniu M. S. pozwolenia na rozbiórkę budynku przy ul. N. [...] w P. T., a także o wydanie poświadczonych odpisów wniosku inwestora oraz decyzji kończącej postępowanie przed organem ochrony zabytków. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., sprostowanym postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 19 i art. 123 k.p.a., odmówił uznania K. N. za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. oraz wydania poświadczonych odpisów wniosku inwestora oraz ww. decyzji w sprawie zezwolenia na rozbiórkę. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wskazał na brak wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego w ww. postępowaniu, w którym poddano analizie wniosek inwestora w kontekście zapewnienia ochrony zabytkowemu układowi urbanistycznemu śródmieścia P. T., a nie oddziaływania zaplanowanych prac na sąsiednie nieruchomości w świetle przepisów prawa budowlanego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez K. N. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2010 r. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji błędnie pouczył stronę o przysługującym jej prawie wniesienia zażalenia na rozpatrywane postanowienie, albowiem w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego uprawnienie takie wnioskodawcy nie przysługiwało. Kontrolowane postanowienie, zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zostało wydane na podstawie art. 123 § 2 k.p.a. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., zażalenie na postanowienie wydane w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które nie przewidują możliwości złożenia zażalenia, jest niedopuszczalne, a osobie, która uważa się za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną, w którym bez własnej winy nie brała udziału, przysługuje na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 147 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania. Prawo wglądu do dokumentów urzędowych reguluje w takim przypadku natomiast ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W wyniku rozpoznania skargi K. N., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2011 r. uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2011 r. Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 73 § 1 k.p.a. wyraźnie wynika, iż prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu, każda odmowa wydania uwierzytelnionych odpisów żądanych przez wnioskodawcę dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a., musi nastąpić w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Powyższy przepis odnosi się bowiem do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań przewidzianych w art. 73 k.p.a., a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1 k.p.a., na co mogłaby wskazywać systematyka wewnętrzna komentowanego przepisu. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że organ I instancji odmówił uznania skarżącego jako strony postępowania dotyczącego nieruchomości położonej w P. T. przy ul. N. [...] oraz wydania poświadczonych odpisów wniosku inwestora i decyzji z dnia [...] marca 2010 r. w prawidłowej formie procesowej tj. postanowienia, prawidłowo też pouczył skarżącego o możliwości złożenia zażalenia na to postanowienie. Wprawdzie organ ten w postanowieniu z dnia [...] lipca 2010 r. powołał błędną podstawę prawną (art. 123 k.p.a.), niemniej treść rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienie nie budzi wątpliwości. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, błędnie uznając, że na postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. nie przysługuje zażalenie, wadliwie stwierdził jego niedopuszczalność, zamiast rozpatrzyć zażalenie i skontrolować zaskarżone postanowienie organu I instancji pod względem merytorycznym. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższy wyrok złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez wadliwą wykładnię art. 73 i art. 74 k.p.a. polegająca na przyjęciu, że z tych przepisów wynika dla organu obowiązek wydania zaskarżonego postanowienia o odmowie wglądu w akta podmiotowi niebędącemu stroną, niewystępującemu na prawach strony i niebędącemu uczestnikiem postępowania, - art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w wyroku wytycznych dla organu, które byłyby konkretne, jednoznaczne i wykonalne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 74 § 2 k.p.a. ma charakter wykładni contra legem, powołany przepis stanowi bowiem nie o każdej odmowie umożliwienia przeglądania akt sprawy, ale o odmowie skierowanej do strony. Organ w odniesieniu do zagadnienia będącego przedmiotem błędnej wypowiedzi Sądu I instancji opowiedział się za literalnym brzmieniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w ślad za klasycznymi twierdzeniami doktryny w tym zakresie (por. stanowisko J. Borkowskiego [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2008 r., s. 391). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionej podstawy. Odnosząc się do zagadnienia stanowiącego przedmiot skargi kasacyjnej, należy przypomnieć, że prawo strony dostępu do akt sprawy jest jedną z form realizacji w postępowaniu zasady ogólnej zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a., wobec czego kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu wniosku nie może zostać oceniona w oparciu o zasady rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie wynikające z art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, niemniej polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego (ocena dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych). Z treści art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przyjąć należy, że przyczyny nieuwzględniania wniosku, co do zasady, łączyć należy z niespełnieniem przez zgłoszone żądanie warunków w zakresie przedmiotu podlegającego udostępnieniu oraz formy, w której ma zostać ono zrealizowane. Z zakresu warunków, które podlegają ocenie w sprawie udostępnienia akt i umożliwienia sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), nie powinno się wyłączać jednak także przesłanki podmiotowej żądania, a więc ustalenia, czy pochodzi ono od strony postępowania. Żądanie wglądu do akt postępowania, zgłoszone przez podmiot, który uważa, że przysługuje mu interes prawny, powinno być uważane za czynność podjętą w ramach postępowania, która powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego normujących warunki jej skuteczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymaganiom przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poddany może być bowiem tylko taki wniosek o udostępnienie dokumentów z akt sprawy administracyjnej, który został złożony przez podmiot niebędący stroną w sprawie i kwestia ta pozostaje niesporna. W odmiennym przypadku – wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną - wniosek o udostępnienie akt sprawy pochodzący od podmiotu, który żąda podjęcia przez organ określonej czynności, jednakże w ocenie organu nie posiada interesu prawnego w sprawie, powinien zostać rozpoznany w sposób wskazany w art. 74 § 2 k.p.a. Sposób ustosunkowania się przez organ do żądania powinien w takiej sytuacji odpowiadać sposobowi rozpoznania innych wniosków niespełniających warunku podmiotowego ich skuteczności (np. wniosek o zawieszenie postępowanie nie zgłoszony przez stronę, na żądanie której wszczęto postępowanie – art. 98 § 1 k.p.a.; wniosek o cofnięcie odwołania zgłoszony przez stronę, która nie wniosła odwołania – art. 137 k.p.a.). Jako nieistotny w sprawie traktować należy jednocześnie fakt wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o udostępnienie akt po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenie na rozbiórkę budynku. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym podziela bowiem przyjęte w orzecznictwie tego Sądu zapatrywanie, zgodnie z którym użyte w art. 73 § 1 k.p.a. sformułowanie "w każdym stadium postępowania" powinno być rozumiane szeroko i obejmować również wnioski zgłoszone po zakończeniu postępowania (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1014/10). Przedstawione powyżej stanowisko odnośnie do zakresu stosowania art. 74 § 2 k.p.a. uznać należy za dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dotyczy to zarówno wcześniejszych orzeczeń NSA (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r. sygn. IV SA 1374/98; wyrok NSA z dnia 11 maja 1999 r. sygn. IV SA 1023/98; wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 5 września 2001 r. sygn. II SAB/Gd 127/00), jak i orzeczeń najnowszych tego Sądu (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r. sygn. I OSK 1284/11; postanowienie NSA z dnia 10 października 2008 r. sygn. I OSK 1081/08; wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r. sygn. I OSK 848/05). W jednostkowych tylko przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny opowiadał się za poglądem odmiennym (por. postanowienie NSA z dnia 26 września 2007 r. sygn. II OSK 1320/07). Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, w piśmiennictwie analizowana kwestia ujmowana jest w zasadzie podobnie, albowiem większość komentatorów kodeksu postępowania administracyjnego przyjmuje, że odmowa wglądu w akta sprawy, niezależnie od jej powodów, wiąże się z obowiązkiem wydania stosownego postanowienia o odmowie (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 395; A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 1, Warszawa 2010, s. 578; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 228; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 416-417). J. Borkowski w swoich uwagach komentatorskich nie odnosi się bezpośrednio do zakresu zastosowania art. 74 § 2 k.p.a., wskazując jedynie, że podmioty niebędące uczestnikami postępowania, mogą mieć dostęp do akt na podstawie odrębnych przepisów i z zachowaniem wymagań w nich przewidzianych (por. J. Borkowskiego [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2012 r., s. 326-327). Na marginesie tylko zauważyć należy, że przedstawione wyjaśnienia powinny być traktowane jako odpowiadające wykładni art. 74 § 2 k.p.a. w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Jest to spowodowane zmianą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzoną ustawą z dnia z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18 ze zm.). Wskazana ustawa nie doprowadziła do istotnej modyfikacji art. 74 § 2 k.p.a, jednakże w sposób odmienny od dotychczasowego uregulowała kwestię zakresu odpowiedniego stosowania - w stosunku do postanowień - przepisów dotyczących decyzji. Na mocy art. 1 pkt 20 cyt. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmianie uległ art. 126 k.p.a. poprzez rozszerzenie odesłania dotyczącego postanowień wydawanych w sprawach wpadkowych o art. 105 k.p.a. Znaczenie powyższej zmiany dla omawianego problemu zakresu stosowania art. 74 § 2 k.p.a. upatrywać należy w odstąpieniu przez ustawodawcę od dotychczasowego stanowiska, które nie pozwalało na umorzenie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania wpadkowego w sprawie rozstrzyganej w drodze postanowienia. W obowiązującym stanie prawnym kwestia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego w sprawie wpadkowej została poddana regulacji art. 105 § 1 k.p.a., co oznacza, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu wskazanego przepisu organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej. Nie może ulegać wątpliwości, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z faktu, iż zostało ono uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawnionego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Mając na uwadze powyższe, przyjąć należy, że stwierdzenie przez organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie akt sprawy, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, prowadzić powinno w aktualnym stanie prawnym do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. W powyższym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd G. Łaszczycy, który zauważył, że w świetle obowiązujących przepisów za podstawę wydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy nie można uważać przypadku wniesienia takiego żądania przez podmiot nieposiadający statusu strony w sprawie (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 199). Z uwagi na to, że kontrola legalności postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2011 r. sprawowana była w odniesieniu do sposobu zastosowania przez organ administracji przepisów obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonego aktu, przywołana wyżej zmiana prawa nie mogła zostać uwzględniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo w związku z tym przyjął, że w relewantnym stanie prawnym na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmawiające uwzględnienia wniosku przysługiwało skarżącemu zażalenie, wobec czego stwierdzenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego niedopuszczalności tego środka zaskarżenia na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. naruszało przywołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w wyroku wytycznych dla organu, które byłyby konkretne, jednoznaczne i wykonalne podlega oddaleniu. Wymóg zamieszczenia przez Sąd wskazań co do dalszego postępowania powinien być rozumiany w sposób odpowiadający sytuacji procesowej poddanej kontroli Sądu. W przypadku, gdy organ odwoławczy odstąpił od kontroli zażalenia, stwierdzając wadliwie jego niedopuszczalność, wypowiedź Sądu zamieszczona w uzasadnieniu wyroku pozwalała organowi we właściwy sposób się do niego odnieść (wykonać wyrok). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.