VII SA/Wa 2721/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] października 2019r., [...] - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2019r., [...] odmawiającą stwierdzenia - na wniosek P. Sp. z o.o. Sp. k. - nieważności decyzji Prezydenta [...] W. z [...] lipca 1979r. Nr [...] – utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika [...] W. [...]z [...] kwietnia 1979r. [...], na podstawie art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229) nakazującą rozbiórkę tymczasowego pawilonu handlowego, przy ul. [...] w W. w terminie do 1 czerwca 1979r. - pod warunkiem zagwarantowania lokali zastępczych dla zakładów usługowych. Po przedstawieniu zasad postępowania nieważnościowego i ponownej analizie sprawy, GINB podtrzymał uprzednie stanowisko. Zaznaczył, że badana decyzja została wydana na podstawie art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229). Z akt wynika, że Naczelny Architekt W. [...] października 1957 r. zatwierdził nietypowy projekt pawilonu usługowo-handlowego zaopiniowany przez Komisję Urbanistyczno - Architektoniczną [...] W. oraz Radę Techniczną, jako budynek tymczasowy do końca 1960 r. Projekt stanowił podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę, w myśl art. 332 rozporządzenia z 16 lutego 1928r., o prawie budowlanym i zagospodarowaniu osiedli (Dz. U. Nr 34 poz. 216 z 1939r.) "pod warunkiem przerwania użytkowania, rozebrania budynku oraz usunięcia gruzu z posesji po dniu 31 grudnia 1960r., na każde żądanie władz budowlanych". Następnie [...] listopada 1957 r. wydano pozwolenie (art. 343 rozporządzenia z 16 lutego 1928 r.) na budowę pawilonu usługowo - handlowego (9 lokali), na ww. nieruchomości "pod warunkiem zastosowania się do uwag zamieszczonych w klauzuli zatwierdzonego projektu, przerwania użytkowania, rozebrania budynku oraz usunięcia gruzu z posesji po dniu 31 grudnia 1960 r., na każde żądanie władz budowlanych". Naczelnik [...] W. [...]decyzją [...] października 1978r.- nakazał rozbiórkę pawilonu do 30 listopada 1978r. Decyzją z [...] lutego 1979 r. Prezydent [...] W. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ wydał ww. decyzję z [...] kwietnia 1979r., nakazując rozbiórkę obiektu do 1 czerwca 1979 r., którą organ decyzją z [...] lipca 1979r. utrzymał w mocy z warunkiem zagwarantowania lokali zastępczych. GINB wskazał, że zgodnie z art. 332 rozporządzenia o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli z 28 lutego 1939 r. (Dz. U. Nr 34, poz. 216) na wykonanie robót, wyszczególnionych w art. 333 i 334, o ile roboty te nie dotyczą budynków państwowych, wymagane jest uzyskanie pozwolenia właściwej władzy. Następnie podkreślił, że odnośnie pawilonu wydano pozwolenie z [...] listopada 1957r. z warunkiem, że po upływie ww. daty rozbiórka powinna być dokonana "na każde żądanie Władz Budowlanych". Obiekt nie został jednak rozebrany. Wskazał również, że zgodnie z Planem Ogólnym - uchwałą nr [...] z [...] lipca 1969 r., teren na którym znajduje się pawilon przeznaczony był na węzeł "Rondo [...]". GINB powołał § 20 ust. 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) wskazujący, że pozwolenie na budowę ustala terminy, do których mogą istnieć tymczasowe obiekty budowlane oraz warunki likwidacji przejściowego zagospodarowania terenu. Organ wyjaśnił, że w dacie upływu terminu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z 24 października 1974r. - Prawo budowlane powstaje obowiązek rozbiórki obiektu, który podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Wydanie odrębnej decyzji o nakazie rozbiórki jest zatem zbędne. Decyzja z [...] kwietnia 1979r. narusza zatem art. 38 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, gdyż nie mógł on stanowić podstawy do wydania nakazu rozbiórki, jak i nałożenia obowiązku zagwarantowania lokali zastępczych. Dalej GINB przywołał utrwalone stanowisko orzecznictwa, że nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. Wpływ na to naruszenie powinien mieć bowiem upływ czasu od wydania decyzji kontrolowanej. Jednak w ocenie organu, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, bo od jej wydania upłynęło 40 lat i nie wywołuje ona negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Pozostawienie jej w obrocie prawnym nie zmienia obowiązku rozbiórki pawilonu po 31 grudnia 1960 r. Pomimo zatem naruszenia art. 38 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., nie ma ono charakteru rażącego. GINB dodał, że badana decyzja nie jest też dotknięta pozostałymi wadami pokreślonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie - w którym skarżąca zarzuciła brak skutków prawnych decyzji rozbiórkowych i wskazała, że obowiązujący miejscowy plan dopuszcza pozostawienie pawilonu do realizacji III linii metra - organ wyjaśnił, że postępowanie nieważnościowe nie jest kolejną instancją i nie służy zbieraniu materiału dowodowego. Ogranicza się do ustalenia, czy skarżony akt obarczony jest wadami z art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto, w tym postępowaniu ocenia się decyzję w oparciu o stan prawny i faktyczny z daty jej wydania. Występujące po tej dacie okoliczności pozostają zatem bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję złożyła P. sp. z o.o. sp. k. w W. zarzucając naruszenie art. 104 i 154 k.p.a. oraz 77 k.p.a. oraz art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane wnosząc m.in. o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wskazała, że decyzją z [...] czerwca 1981r. organ - na podstawie art. 154 k.p.a. - zmienił własną decyzję z [...] lipca 1979r. utrzymując w mocy zarządzenie z [...] kwietnia 1079 r. nakazujące rozbiórkę ww. obiektu do 31 grudnia 1984r. W kolejnej decyzji z [...] czerwca 1981r. również utrzymał w mocy zarządzenie z [...] kwietnia 1979r. z tym, że rozbiórkę odroczył do 31 grudnia 1984 r. Stwierdził: że nie ma konieczności rozbiórki bo nie przewiduje się rozpoczęcia przebudowy Ronda [...] i zgodnie z zarządzeniem Prezydenta [...] W. z [...] kwietnia 1977 r. Urząd Dzielnicy powinien wskazać lokalizację bądź lokale zamienne przed wydaniem decyzji o rozbiórce. Strona podniosła, że w dacie wydania decyzji na mocy art. 154 k.p.a. organ odwoławczy nie widział potrzeby rozbiórki i wskazał na konieczność wydania "ostatecznej" decyzji o rozbiórce, ale po wskazaniu zamiennej lokalizacji. Zapadłe decyzje nie są zatem ostateczne i dotyczyły budynków tymczasowych dlatego nie mogły wywoływać skutków prawnych, gdyż adresaci zobowiązani byli do ich rozbiórki z innego tytułu. Skarżąca wskazała, że warunku z decyzji z [...] lipca 1979r. nie wykonano. Budynek stał się własnością Miasta [...] W., które nie wykonało rozbiórki, ale przez lata czerpało dochody z najmu. Dnia [...] maja 2014 r. budynek sprzedano skarżącej (KW [...]). Istnieje zatem wątpliwość co do skutków prawnych, jakie wywołały wydane w 1979 – 1981r. zarządzenia o rozbiórce oraz decyzje utrzymujące je w mocy i odraczające terminy rozbiórki . Skarżąca podniosła też, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu Ronda [...] działka [...] znajduje się w obszarze o symbolu 1KD-PM przeznaczonym pod plac miejski ze stacją metra z dopuszczeniem dotychczasowego sposobu użytkowania terenów i korzystania z istniejących budynków do ich zagospodarowania zgodnie z § 13 mpzp. Możliwa jest zatem legalizacja budynku i uzyskanie zgody na korzystanie do realizacji założeń planu, co wyklucza pozostawanie w obrocie rozstrzygnięć o rozbiórce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2019r. utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2019r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]. W. z [...] lipca 1979r. utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika [...] W. [...]z [...] kwietnia 1979r., na mocy art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229), nakazującą rozbiórkę tymczasowego pawilonu handlowego przy ul. [...] w W. w terminie do 1 czerwca 1979r. - pod warunkiem zagwarantowania lokali zastępczych dla zakładów usługowych. Na wstępie zatem należy zaznaczyć, że postępowanie w tej sprawie toczyło się w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym na zasadach określonych w art. 156-159 k.p.a., regulujących instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest jednym z trybów nadzwyczajnych kontroli decyzji administracyjnych. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że stanowi ono wyjątek od wskazanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. W postępowaniu nieważnościowym organ bada wyłącznie, czy decyzja w dacie jej wydania była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jest to postępowanie samodzielne i odrębne od postępowania zwykłego. Organ nie rozpatruje istoty sprawy tylko dokonuje oceny w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ władny jest jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) albo jej niezgodności z prawem (art. 158 § 2 k.p.a.) w przypadkach wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a., bądź w odrębnych przepisach. W tym postępowaniu nie ma więc możliwości poszerzenia materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, ani ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 918/14, CBOSA). Powyższe ma - w świetle zarzutów skargi - istotne znaczenie dla niniejszego postępowania, bowiem skarżąca - przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w istocie kwestionowała ustalenia, przyjęte przez organ orzekający w postępowaniu zwykłym, jak i w postepowaniu toczącym się w trybie art. 154 k.p.a. Organ poddał ocenie orzeczenie z [...] lipca 1979r. pod kątem powołanej przesłanki oraz z urzędu - pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i doszedł do zasadnego wniosku, że nie wystąpiły one w okolicznościach niniejszej sprawy. Na uwadze mieć trzeba, że prowadząc postępowanie w omawianym trybie organ nie dokonuje ustaleń zmierzających do weryfikacji czynności organu dokonanych w postępowaniu zwyczajnym, czy korygowania wszelkich błędów tego postępowania i wydanej w nim decyzji. Ocena prawidłowości decyzji w trybie nieważności następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W rozpatrywanej sprawie podkreślenia wymaga również to, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważna jest decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nieostrą granicę między wymienionymi dwiema przesłankami kształtowało orzecznictwo sądów administracyjnych na przestrzeni lat. Jako naruszenie prawa w stopniu "rażącym", traktuje się akt administracyjny wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Dodaje się przy tym, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2018 r., II SA/Gd 333/2018, LEX nr 2556978). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga wykładni (WSA w Gdańsku z 4 lipca 2019 r., III SA/Gd 228/19, LEX nr 2700721). W kontekście powyższych rozważań wskazać trzeba, że podstawę materialnoprawną decyzji wydanych w postepowaniu zwyczajnym stanowił art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229). Zgodnie z ww. przepisem inwestor (właściciel, zarządca) jest obowiązany dokonać rozbiórki obiektu budowlanego objętego nakazem przymusowej rozbiórki (ust. 1) i obiektu podlegającego rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę lub na jaki został wzniesiony (ust. 2). Z ostatniego z przepisów wynika zatem, że wskazane obiekty podlegają rozbiórce ze względu na upływ czasu. Obowiązek wówczas egzekwowany jest w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zm.). Powyższe oznacza, że w stosunku do obiektów wymienionych w art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. nie było potrzeby wydania odrębnej decyzji nakazującej rozbiórkę. Niemniej – w świetle przedstawionej na wstępie argumentacji - uchybienie to nie narusza art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. w stopni rażącym, bowiem nie powoduje skutków nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Wydanie kontrolowanej decyzji z [...] lipca 1979r. nie zmienia faktu, że sporny obiekt - który od początku miał charakter wyłącznie czasowy - podlega rozbiórce. To, czy zostanie on rozebrany w konsekwencji wykonania badanej decyzji, czy bezpośrednio w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie powoduje skutków niemożliwych z punktu widzenia wymagań praworządności. Nawet rozważając wyłącznie hipotetycznie przyjęcie stanowiska przeciwnego, to i tak kwestia znacznego upływu czasu od wydania badanej decyzji skutkowałaby – zdaniem Sądu - odmową stwierdzenia jej nieważności pomimo, że wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 nie można stosować automatycznie. Trybunał stwierdził bowiem niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wprawdzie nie przesądził, czy właściwy jest przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny. Wskazał jednak, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez wiele lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W tej sprawie od wydania decyzji ([...] lipca 1979r.) minęło ponad 41 lat. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.