III SA/Gd 228/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. K-K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany wysokości zasiłku stałego oddala skargę. J. K.-K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 lutego 2019. r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z 5 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie wysokości zasiłku stałego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 5 grudnia 2017r. dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza Miasta w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769) zwanej dalej "u.p.s.", zmienił decyzję nr [...] z dnia 2 kwietnia 2015 r. wraz z późniejszymi zmianami, w ten sposób, że w punkcie 1 ustalił nową wysokość wypłacanego zasiłku stałego na kwotę [...] miesięcznie od [...] do [...] . a w pozostałym zakresie decyzję pozostawił bez zmian. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją nr [...] z 2 kwietnia 2015 r., orzekł o przyznaniu J. K.-K. świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego w wysokości [...] miesięcznie od [...] do [...] wraz ze składkami na ubezpieczenie zdrowotne. Następnie decyzją zmieniającą z 26 października 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ustalono nową wysokość wypłacanego zasiłku stałego na kwotę [...] miesięcznie od [...] do [...] wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Po przeprowadzeniu w dniu 20 listopada 2017 r., wywiadu organ I instancji potwierdził, że strona spełnia przesłanki z art. 37 ustawy o pomocy społecznej uprawniające do przyznania zasiłku stałego jednak w innej niż dotychczas wysokości. Organ ustalił wówczas, że dochód strony od miesiąca grudnia 2017 r., stanowi kwota [...] z tytułu dodatku mieszkaniowego i jest to dochód niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej które zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r., wynosi 634,00 zł. Wysokość zasiłku stałego w kwocie [...] miesięcznie począwszy od [...]., wynika z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z którym w przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek stały ustala się jako różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 604,00 zł miesięcznie [(...)]. J. K.-K. 4 października 2018 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w odwołanie. W uzasadnieniu wniósł o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a ww. decyzji, ponieważ do dochodu nie wlicza się socjalnego dodatku mieszkaniowego co wynika z Rozporządzenia Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie dodatków mieszkaniowych z dnia 28 listopada 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 7 lutego 2019 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora MOPS z 5 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nie ma wątpliwości, że w trakcie okresu w którym wnioskodawcy wypłacany był zasiłek stały wystąpiły zmiany w sytuacji dochodowej strony, ponieważ po przeprowadzeniu w miesiącu listopadzie 2017r., wywiadu środowiskowego organ I instancji ustalił, że w miesiącu grudniu 2017r stronie wypłacony został dodatek mieszkaniowy, który został przyznany J. K.-K. na mocy decyzji Burmistrza Miasta z dnia 9 listopada 2017 r. o nr [...] począwszy od [...] . do [...] w kwocie [...] miesięcznie w tym [...] ryczałt na zakup opału. Kolegium wyjaśniło, że uwzględniając zmianę w sytuacji dochodowej strony oraz przesłankę z art. 37 ust. 2 pkt. 1 u.p.s. organ I instancji po ponownym zweryfikowaniu sytuacji dochodowej strony ustalił, że w rozpatrywanym przypadku zasiłek stały stanowiący różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby wynosi [...]. Powyższe skutkowało koniecznością wydania decyzji zmieniającej decyzję przyznającą zasiłek stały wraz z jej zmianami w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia począwszy od dnia [...] . do dnia [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozumieniu przepisu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej dodatek mieszkaniowy stanowi dochód. W rozumieniu przywołanego przepisu ustawy o pomocy społecznej do dochodu wlicza się wszystkie dochody bez względu na ich pochodzenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. K.-K. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych do dochodu nie wlicza się dodatku mieszkaniowego. Ustawodawca w powyższym przepisie określił, w formie katalogu zamkniętego, świadczenia podlegające odliczeniu oraz niepodlegające wliczeniu do dochodu, wobec czego nie może on podlegać wykładni rozszerzającej. Skarżący wyjaśnił że skoro wymienił wśród nich dodatek mieszkaniowy, to brak jest podstaw prawnych do doliczania tegoż dodatku do dochodu. W ocenie skarżącego jednoznacznie wynika, że organ niesłusznie wskazał, że "wystąpiły zmiany w sytuacji dochodowej strony" i doliczył otrzymany zasiłek do mojego dochodu. Skarżący powołał się również na Konstytucję RP, w której wskazano, że w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego. Ponadto J. K.-K. wyjaśnił, że jest osobą skrajnie ubogą, utrzymującą się jedynie z dodatku mieszkaniowego w wysokości 200 zł oraz zasiłku stałego. Wskazał, że mieszkanie otrzymuje od miasta, ale zobowiązany jest do pokrywania kosztów związanych z jego użytkowaniem: czynsz, prąd, woda, gaz. Przy tym jest osobą schorowaną i musi kupować lekarstwa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik skarżącego złożył 4 lipca 2019 r. na rozprawie pismo procesowe zatytułowane "uzupełnienie skargi". W którym to, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przedmiotowego przepisu poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przedmiotowych przepisów poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, iż dodatek mieszkaniowy wlicza się do dochodu stanowiącego podstawę obliczenia kryterium dochodowego; - art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie wydanie decyzji odmiennej od tej przyznającej skarżącemu zasiłek stały w kwocie [...] miesięcznie od [...] do [...] wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga okazała się niezasadna i podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej "k.p.a.", organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Co istotne, ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (to jest oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów, to jest oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Przy tym, jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1405/15; z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2375/13; z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednolite w tym względnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, iż powołanie się na rażące naruszenie prawa może dotyczyć tylko sytuacji wyjątkowych, gdzie takie naruszenie jest oczywiste i nie wynika z błędnej czy niejednolitej interpretacji przepisów. Należy ponadto wskazać, że również w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, iż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne (zob. w tej materii m.in.: B. Adamiak, J. Jendrośka, "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.). Należy przy tym zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym prawo zostaje naruszone w sposób rażący, gdy określony akt administracyjny został wydany wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisach prawa, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub ich stronie w ogóle odmówiono (zob.: G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 818). W związku z tym naruszenie prawa ma cechę "rażącego" wtedy, gdy czynności postępowania organu lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, a działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub łamie zakazy w nim ustanowione. W realiach rozpatrywanej sprawy z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Nie można bowiem uznać, że decyzja wydana przez Burmistrza Miasta [...] w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub łamie zakazy w nim ustanowione. Zgodnie bowiem z przepisem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 634,00 zł. Wysokość zasiłku stałego dla omawianej osoby ustala się jako różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy). Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ustawy). W myśl art. 8 ust. 4 ustawy, do dochodu ustalonego w oparciu o powyższy przepis art. 8 ust. 3 ustawy, nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a)³ świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690 oraz z 2019 r. poz. 730 i 752), i pomocy pieniężnej, o której mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji i okresu powojennego (Dz. U. z 2018 r. poz. 276 oraz z 2019 r. poz. 752), w art. 7a ust. 2 ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach md uranu i batalionach budowlanych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1373 oraz z 2019 r. poz. 752), w art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o osobach deportowanych do pracy przymusowej oraz osadzonych w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. z 2014 r. poz. 1001, z 2018 r. poz. 1552 oraz z 2019 r. poz. 730 i 752), w art. 10a ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (Dz. U. poz. 1824, z 2010 r. poz. 1465, z 2011 r. poz. 696 oraz z 2019 r. poz. 752) oraz w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 oraz z 2018 r. poz. 107, 138, 650, 1000 i 1076), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998 i 1076); 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2018 r. poz. 1272); 9)⁴ świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529); 10)⁵ nagrody specjalnej Prezesa Rady Ministrów przyznawanej na podstawie art. 31a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r. poz. 392, z 2015 r. poz. 1064, z 2018 r. poz. 1669 oraz z 2019 r. poz. 271). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, jak wynika z przeprowadzonego w listopadzie 2017 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonej w aktach dokumentacji, że skarżącemu decyzją Burmistrza Miasta z 9 listopada 2017 r. został przyznany i wypłacony dodatek mieszkaniowy począwszy od [...] do [...] w kwocie [...] miesięcznie w tym [...] zł ryczałt na zakup opału. Organ I instancji prawidłowo uwzględniając zmianę w sytuacji dochodowej strony oraz przesłankę z art. 37 ust. 2 pkt. 1 u.p.s. ustalił, że w rozpatrywanym przypadku zasiłek stały stanowiący różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby wynosi [...]. Powyższe skutkowało koniecznością wydania decyzji zmieniającej decyzję przyznającą zasiłek stały wraz z jej zmianami w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia począwszy od dnia [...] do dnia [...] Organy obu instancji zgodnie uznały na podstawie art. 8 ust. 3 u.p.s., że katalog definicji dochodu uznaje za dochód również dodatek mieszkaniowy. Niewątpliwie zatem dochodem skarżącego był dodatek mieszkaniowy, który J. K.-K. pobierał od [...] do [...] w wysokości 131,78 zł. Zasadnie więc organy orzekły o odmowie zmiany decyzji organu pierwszej instancji z dnia 16 października 2015 r., w części dotyczącej wysokości przyznanego od [...] zasiłku stałego w wysokości [...]. Mając powyższe na uwadze, wbrew twierdzeniem skarżącego, organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że dodatek mieszkaniowy otrzymywany przez stronę stanowił jego dochód, który należało uwzględnić dla potrzeb ustalenia wysokości zasiłku stałego. Jak wcześniej podniesiono, rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Racjonalność przedstawionej argumentacji jak i fakt kompleksowego odniesienia się do wszystkich stawianych decyzji organu pierwszej instancji zarzutów uzasadniają przekonanie, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest aktem w pełni prawidłowym. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu w granicach rozstrzyganej sprawy, że zaskarżone decyzje naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.