III OSK 5826/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 423/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Wójta Gminy F. na akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu o właściwość postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 423/21 odrzucił skargę Wójta Gminy F. (dalej: "skarżący") na akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu o właściwość. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2021 r., nr [...], wydane na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., wskazujące Wójta Gminy F. jako organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu niezwłocznego usunięcia odpadów, które stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska, zlokalizowanych w F. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wyjaśnił, że złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy rozstrzygnięcia sporu o właściwość między organami. Podał, że postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość nie jest postępowaniem administracyjnym. Spór o właściwość jest wewnętrzną sprawą administracji publicznej, nie podlegającą kontroli za pomocą środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, jak również sądowoadministracyjnym. Rozstrzygnięcia organów administracji wydane na podstawie art. 22 § 1 k.p.a. i dotyczące sporów o właściwość nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 22 § 1 k.p.a. określa jedynie podmiotowy element stosunku administracyjnego przez wskazanie właściwego organu, nie określa natomiast treści aktu jaki wyda ten organ w sprawie administracyjnej. Skarżący na powyższe postanowienie złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości, zasądzenie kosztów według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie: a) art.166 ust. 3 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 15, art. 22 § 1 pkt 1, art. 104 § 1, art. 107, art. 127 k.p.a., poprzez odrzucenie skargi Wójta Gminy F. z [...] marca 2021 r. na czynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zawartą w piśmie z [...] lutego 2021 r., znak: [...] wskazującą Wójta Gminy F. jako organ właściwy do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 26a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. poz. 779 ze zm.) w celu usunięcia odpadów, które stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska zlokalizowanych w F., stanowiących własność [...] Sp. z o.o. w K., które nie zostały wymienione w decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, poprzez uznanie braku kognicji sądu administracyjnego do jej rozpoznania, z uwagi na treść art. 22 § 1 pkt. 1 k.p.a., który to przepis według Sądu pierwszej instancji, określa jedynie podmiotowy element stosunku administracyjnego nie wnikając w treść czynności, jako aktu jaki wydał wskazany organ i zaniechanie zbadania jak doszło do zajęcia stanowiska i czy jest ono zgodne z prawem dla podjęcia zaskarżonej czynności oraz w oparciu o jaki przepis prawa czynność została podjęta, w sytuacji gdy organem wnioskującym o wydanie decyzji przez Wójta Gminy F. na usunięcie odpadów był [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. w piśmie przedstawiającym wyniki kontroli u wskazanego wyżej składującego odpady, które to wskazanie nie miało formy decyzji czy postanowienia, które to formy i treść merytoryczna mogły być przedmiotem kontroli instancyjnej. Skarżący kasacyjnie podniósł, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. nakładając obowiązek na Wójta Gminy F. do usunięcia odpadów powinien ten obowiązek nałożyć decyzją zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a w zw. z art. 107 k.p.a., i w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 995 ze zm.) ze wskazaniem w decyzji podstawy prawnej i faktycznej co do obowiązku, a nie w formie wniosku w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. Ta wymagana czynność, która legła u podstaw zajętego stanowiska przez SKO w K., nie została dostrzeżona przez SKO w K. i jest przedmiotem kwestionowania jej przez Wójta Gminy F., który miałby możliwość do wykazania swych racji w postępowaniu odwoławczym, jeżeli nie godziłby się z nią. b) art. 26a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 61 § 1 k.p.a., poprzez działanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z pominięciem wymogów prawa w zakresie nakładanego obowiązku o wydanie decyzji na usunięcie odpadów ze wskazanego pod lit. a) miejsca składowania i niezbadanie czy Wójt Gminy F. był informowany o treści wniosku Starosty [...] do SKO w Kielcach o sporze kompetencyjnym, a nie był informowany, to tym samym nie miał możliwości brania udziału w sprawie w każdym stadium postępowania, co spowodowało istotne naruszenie prawa, poprzez wskazanie Wójta Gminy F. do wykonania czynności nie należącej do jego kompetencji i przede wszystkim pominięcia go w prowadzonym postępowaniu; 2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i 146 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i odrzucenie skargi na czynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wskazującą Wójta Gminy F.jako organu właściwego do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 26a ust. 1 i 2 ustawy o odpadach w celu usunięcia odpadów, które stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska zlokalizowanych w F. na działkach stanowiących własność oraz posiadanie zależne [...] Sp. z o.o. w K., które nie zostały wymienione w decyzji o pozwoleniu zintegrowaniem Starosty K. z pominięciem okoliczności przyznanych przez składującego odpady, że nieobjęcie we wniosku o pozwolenie zintegrowane wszystkich działek było wynikiem błędu jego pracowników, a ponadto, że odpady zostały rozmieszczone na inne działki w wyniku czynności służb pożarniczych przy likwidacji pożarów jakie miały wielokrotnie miejsce na terenie składowania i uznanie tej czynności za akt zgodny z prawem, mimo że takich cech ta czynność nie posiada, bowiem wskazanie do wykonania obowiązku nawet stronniczo i świadomie nie pozwalałoby na kontrolę takiej czynności co zaistniało w stanie faktycznym sprawy a z czym nie można się zgodzić. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Nadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Wójt Gminy F. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego uczynił pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 26a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.) w celu niezwłocznego usunięcia odpadów, które stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska zlokalizowanych w F. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone w niniejszej sprawie pismo rozstrzygające negatywny spór o właściwość nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Kwestię określenia organów właściwych do rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji normuje art. 22 k.p.a. Wskazać należy, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość nie jest postępowaniem administracyjnym. Spór o właściwość jest wewnętrzną sprawą administracji publicznej, nie podlegającą kontroli za pomocą środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym. Rozstrzygnięcie sporu następuje bowiem w formie aktu administracyjnego, ale nie w formach przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. A zatem rozstrzygnięcie sporu nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani postanowienia (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2009, s. 129 - 130). Rozstrzygnięcie sporu o właściwość między organami na podstawie art. 22 § 1 k.p.a. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. i nie przysługują na niego środki odwoławcze w administracyjnym toku instancji, ani skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 28 marca 1991 r., SA/Lu 218/91, opublikowane w ONSA 1991/1/30). Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie stanowi również określonego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. innego niż decyzja lub postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd przepisów art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało uznać za całkowicie nieuzasadnione, a konsekwencji także zarzut naruszenia art. 146 p.p.s.a., jest niezasadny. Skoro bowiem Sąd prawidłowo uznał, że sprawa nie podlega kontroli sądów administracyjnych i tym samym odrzucił skargę, to nie mógł zastosować art. 146 p.p.s.a. Z tych samych względów nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 26a ust. 1 i 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 61 § 1 k.p.a., bowiem Sąd tych przepisów nie stosował. Wbrew zrzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia wskazanych w niej przepisów art. 166 ust. 3 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 15, art. 22 § 1 pkt 1, art. 104 § 1, art. 107, art. 127 k.p.a., gdyż nie dokonywał ich wykładni. Biorąc powyższe pod uwagę, ponieważ czynności organu administracji publicznej rozstrzygającego spór o właściwość nie podlegają bezpośredniej kontroli ani przez środki zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, ani na drodze sądowej, uznać trzeba, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.