III OSK 181/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Rejonowego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 76/21 w sprawie ze skargi R.S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 76/21, zobowiązał Prezesa Sądu Rejonowego [...] do rozpatrzenia wniosku R.S. z dnia 14 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: R.S. wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2021 r. wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego [...] o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p.") kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w 2020 roku zarejestrowanych w repertorium C pod symbolem 325. W odpowiedzi na wniosek Prezes Sądu pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r. poinformował wnioskodawcę, że złożony przez niego wniosek stanowi kolejne nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. R.S., uznając, że jego wniosek nie został rozpoznany, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego [...] podniósł, że przedstawiony w skardze zarzut bezczynności nie jest uzasadniony, albowiem poinformował skarżącego, iż wniosek z dnia 14 kwietnia 2021 r. stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. Skarżący korzysta z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego oraz jawność funkcjonowania administracji i innych organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ulega wątpliwości, że żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia informacji publicznej oraz że Prezes Sądu Rejonowego [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Natomiast przyczyną, dla której żądana przez skarżącego informacja publiczna nie została mu udostępniona było wskazane w piśmie z dnia 29 kwietnia 2021 r. "nadużycie prawa do informacji", które, w ocenie organu, zwalnia go z obowiązku rozpoznania wniosków skarżącego w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Powodem przyjęcia takiego stanowiska przez organ było składanie przez skarżącego bardzo dużej ilości wniosków (ok. 11) o udostępnienie informacji publicznej, które, zdaniem organu, nie mają na celu troski o dobro publiczne, a służą sparaliżowaniu administracji Sądu Rejonowego [...], jak również innych sądów, do których skarżący kieruje tożsame wnioski. W ocenie organu, wątpliwym jest, aby przy takiej ilości wniosków skarżący miał na celu dobro publiczne, a jedynie zaspokojenie swoich indywidualnych potrzeb. WSA w Gdańsku podniósł, że zdaje sobie sprawę z ilości wniosków jaką generuje skarżący i rozumie stanowisko organu, że działanie skarżącego podpada pod nadużycie prawa, to jednak negatywnie należy ocenić sposób załatwienia wniosku skarżącego. Obowiązujące przepisy prawa nie znają bowiem pojęcia "nadużycia prawa do informacji publicznej". W szczególności ustawa o dostępie do informacji publicznej nie uznaje takiej podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Koncepcja nadużycia prawa do informacji powstała w doktrynie i orzecznictwie jako odpowiedź na realne sytuacje, z którymi musiały mierzyć się sądy administracyjne. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2019 r., sygn. I OSK 658/18: "Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163 -170; M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1). Występowanie tego typu zachowań dostrzeżono również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12; wyroki NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1087/14)". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wyłącznie duża ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej, składanych przez ten sam podmiot, nie jest jeszcze sama w sobie wystarczająca do przyjęcia, że mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji. Organ co do zasady był więc zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego stosownie do art. 13 lub 16 u.d.i.p. Skarżący jest przykładem osoby, która korzystając ze swego prawa do informacji publicznej czyni to tak intensywnie, że rodzą się pytania, czy ze względu na poważne koszty obsługi jego żądań, nie należałoby odstąpić od stosowania u.d.i.p. Pytanie takie w przestrzeni publicznej dyskutowane jest od lat. W ocenie Sądu orzekającego, o ile de lege ferenda powinno się zastanowić nad rozwiązaniami legislacyjnymi, które postawią tamę nadużywaniu prawa do informacji publicznej przez nękanie podmiotów zobowiązanych, to w świetle obowiązującego prawa organy działające na jego podstawie, same nie mogą odstąpić od stosowania u.d.i.p. Można nawet pokusić się o dalej idące stwierdzenie, że utrzymywanie istniejącego stanu prawnego może być poczytywane jako zamiar ustawodawcy, który ponoszenie ciężarów związanych ze stosowaniem u.d.i.p. uznał za konieczne – jako element gwarancji, że nikomu prawo do wiedzy o sprawach publicznych nie będzie bezpodstawnie odmówione. Stąd Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 kwietnia 2021 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz akt administracyjnych. Jednocześnie WSA w Gdańsku uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem stwierdzenie rażącego charakteru bezczynności wymagałoby ustalenia, że działanie organu jest jawnie sprzecznie z prawem. W niniejszej sprawie Prezes Sądu Rejonowego [...] zareagował na żądanie skarżącego, natomiast niewłaściwa okazała się forma jego działania (pismo), w kontekście faktu, że wnioskowanej informacji nie udzielono. Organ dopuścił się więc bezczynności w załatwieniu wniosku, ale nie miała ona cech kwalifikowanego naruszenia. W dniu 3 listopada 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Prezes Sądu Rejonowego [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie Prezesa Sądu Rejonowego [...] do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 kwietnia 2021 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz akt administracyjnych, ponadto stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy organ nie dopuścił się tzw. "milczenia", lecz w terminie 14 dni poinformował skarżącego o tym, że jego wniosek ma charakter nadużycia prawa do informacji publicznej, z uwagi na charakter oraz ilość wniosków składanych, tym samym organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępniania informacji publicznej; 2. art. 149 § 1 pkt 3 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie doszło do bezczynności, podczas gdy w sytuacji nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej nie sposób przyjąć, iż organ pozostawał w bezczynności, jednocześnie w terminie przewidzianym przez u.d.i.p. zostało wystosowane do skarżącego pismo, w którym poinformowano o rozpatrzeniu wniosku; 3. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż sama ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej, składanych przez ten sam podmiot, nie jest jeszcze sama w sobie wystarczająca do przyjęcia, że mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej, w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, iż wniosek skarżącego oraz fakt składania innych tego rodzaju wniosków, co jak wskazał Sąd pierwszej instancji było mu znane z urzędu, nie ma związku z troską o ww. dobra publiczne, tym samym nie powoduje bezczynności po stronie organu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których należy także Prezes Sądu Rejonowego. W u.d.i.p. nie określono granic korzystania z prawa do informacji. Brak zatem jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Praktycznie wystarczy wskazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej i taka sytuacja sama przez się uzasadnia obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że w praktyce często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z u.d.i.p. oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić nadrzędne wobec niego zasady i wartości. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków. W sprawie wielce wymownym dowodem skali oraz rzeczywistych motywów działań skarżącego, dalekich od ratio legis przyświecającego ustawodawcy przy wprowadzeniu do istniejącego porządku prawnego instytucji dostępu do informacji publicznej, tym samym jednoznacznie dowodzącym, iż casus skarżącego stanowi wręcz akademicki przykład nadużywania prawa do tejże informacji, są załączone do akt sprawy kopie dziewięciu potwierdzonych kopii kopert nadesłanych przez skarżącego do Prezesa Sądu Rejonowego [...] w 2020 r., sporządzonych ze zanonimizowanych, niewątpliwie wcześniej otrzymanych przez niego kopii orzeczeń i uzasadnień różnych sądów w Polsce. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, iż nawet Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że "skarżący jest przykładem osoby, która korzysta ze swego prawa do informacji publicznej czyni to tak intensywnie, że rodzą się pytania, czy ze względu na poważne koszty obsługi jego żądań, nie należałoby odstąpić od stosowania u.d.i.p." oraz że "Sąd zdaje sobie sprawę z ilości wniosków jaką generuje skarżący i rozumie stanowisko organu, że działanie skarżącego podpada pod nadużycie prawa". Wobec powyższego rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji jest w tym zakresie wewnętrznie sprzeczne, w dodatku prowadzi do nieuzasadnionego wniosku, że organ pozostawał w bezczynności, gdy tymczasem charakter żądanych informacji oraz multiplikacja wniosków jasno wskazuje, że cel skarżącego nie podlega pod przepisy u.d.i.p., albowiem nie realizuje celu jakim powinna być troska o dobro publiczne, prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej. Tylko taki cel znajduje się pod ochroną prawa i korzysta z uprawnień przewidzianych w u.d.i.p. Całokształt zachowania skarżącego, znany również Sądowi pierwszej instancji, w sposób bezsprzeczny wskazuje, że żądanie udzielenia informacji stanowi jaskrawy przykład nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, gdyż zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół uznania, że Prezes Sądu Rejonowego [...] poprzez poinformowanie skarżącego pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r., że złożony przez niego wniosek, jako stanowiący nadużycie prawa do informacji publicznej, nie może zostać załatwiony - nie dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 14 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wskazać należy, że, jak podniósł to skarżący kasacyjnie organ, R.S. od początku 2020 r. złożył do Prezesa Sądu 11 wniosków o udostępnienie informacji publicznej w analogicznych sprawach, zarejestrowanych pod sygnaturami Ko 11/2020 z 6 marca 2020 r., Ko 22/20 z 18 maja 2020 r., Ko 29/20 z 14 lipca 2020 r., Ko 34/20 z 12 sierpnia 2020 r., Ko 37/20 z 31 sierpnia 2020 r., Ko 38/20 z 7 września 2020 r., Ko 41/20 z 17 września 2020 r., Ko 44/20 z 2 października 2020 r., Ko 47/20 z 12 października 2020 r., Ko 49/20 z 23 października 2020 r., Ko 51 /20 z 12 listopada 2020 r., Ko 11/21 z 26 lutego 2021 r., Ko 14/21 z 24 marca 2021 r. i Ko 19/21 z 21 kwietnia 2021 r. Nadto skarżący składał tożsame wnioski do prawie wszystkich Prezesów Sądów Rejonowych w Okręgu Sądu Okręgowego [...]. Skarżący nie wykorzystuje uzyskanych informacji w celach związanych z upowszechnieniem danych lub w celu zbadania prawidłowości działania organów państwa jakimi są sądy. Przypomnieć należy, że zarówno doktryna jak i orzecznictwo przyjęły, że nadużycie prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2. wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2020 r. II SAB/Kr 481/19). Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15). W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje, jak słusznie podniósł to skarżący kasacyjnie organ, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie skarżącego wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić płynące wobec niego wartości, a przede wszystkim nadrzędne zasady. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym kontekście pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12, zgodnie z którym zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (zob. Agnieszka Piskorz – Ryń, Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Kontrola Państwowa nr 6/2008). Powyższe uprawnia do wniosku, że celem złożenia kolejnego wniosku do organu przez R.S. nie była jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie jego funkcjonowania, co stanowi o nadużyciu prawa do informacji publicznej. W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku art. 151 i art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.