IV SA/Po 209/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi D. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. Nr [...], na podstawie art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 119 ustawy z dnia [...] czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1438 z późn. zm.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 256) dalej K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na D. J. N., dalej :"Skarżąca" lub "zobowiązana", grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. oraz wezwał zobowiązaną do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 14 dni; ustalił opłatę za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości [...] zł (słownie: [...]), oraz wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia, pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego nakazanej rozbiórki obiektu. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał D. J. N. rozbiórkę podziemnego zbiornika na płynne nieczystości zwierzęce o wymiarach dł. 8, 25 m; szer.2,65 m; pojemności 18,7 m3, usytuowanego na działce ozn. nr [...]; wraz z płytą obornikową o wymiarach 12 m x 6 m, usytuowaną na działce ozn. nr: [...], w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę K. , w miejscowości Z., w Gminie K.. Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując powyższą decyzję w trybie odwoławczym uchylił ją w całości i orzekł co do istoty sprawy nakazując rozbiórkę podziemnego zbiornika na płynne nieczystości zwierzęce o wymiarach dł. 8, 25 m; szer.2,65 m posadowionego na działkach ozn. nr [...] w miejscowości Z. w Gminie K.; wraz z płytą obornikową o wymiarach 12 m x 6 m, usytuowaną na działce ozn. nr: [...] w miejscowości Z. w Gminie K. wraz z okalającym ją z trzech stron murem wysokości od 0,25 m do 0,7 m istniejącym na tej działce; utwardzenia powierzchni gruntu działki nr [...] istniejącego na wysokości płyty obornikowej o której mowa wyżej; muru o wysokości 0,7 m istniejącego na działce nr [...] od południowej strony utwardzenia i muru o wysokości 0,25 m istniejącego na działce [...] od północnej strony utwardzenia o którym mowa wyżej wykonanego jako przedłużenie muru otaczającego płytę obornikową istniejącą na działce nr [...] w miejscowości Z. w Gminie K.. Decyzja ta stała się prawomocna. Zobowiązana nie wywiązała się z nałożonego obowiązku. Nie podjęła również czynności pomimo upomnienia z dnia [...] listopada 2019 r. wystosowanego na podstawie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wzywającego zobowiązaną do niezwłocznego wykonania obowiązku rozbiórki podziemnego zbiornika na płynne nieczystości zwierzęce o wymiarach dł. 8, 25 m; szer.2,65 m; pojemności 18,7 m3, usytuowanego na działce ozn. nr [...]; wraz z płytą obornikową o wymiarach 12 m x 6 m, usytuowaną na działce ozn. nr: [...], w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę K. , w miejscowości Z., w Gminie K.. W dniu [...] lutego 2020 r. został wystawiony przez PINB w K. tytuł wykonawczy. Na powyższe postanowienie z dnia [...] lipca 2020 r. o nałożeniu grzywny Skarżąca złożyła zażalenie, oświadczając, że nie może wykonać rozbiórki obiektu, gdyż nie jest właścicielką działek o nr [...] w miejscowości Z.. Inspektor Nadzoru Budowlanego dalej : "WWINB" postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. mr [...] wydanym z powołaniem się na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 123 § 1 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11.09.2019 r. o zmianie ustawy o p.e.a oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2070), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając, iż odpowiada ono prawu, a okoliczności podnoszone w zażaleniu nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem WWINB, wymierzona grzywna mieści się w granicach określonych w art. 121 wyżej cytowanej ustawy i nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanej, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się /wykonania nakazu z ww. decyzji/. Organ II instancji wskazał też, iż zgodnie z art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w zażaleniu WWINB wyjaśnił, iż decyzja, z której wynika egzekwowany obowiązek jest ostateczna i prawomocna, obowiązuje w obrocie prawnym, nie wstrzymano jej wykonania, pisemne upomnienie zostało skutecznie doręczone zobowiązanej przez PINB w K., tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. został przez organ prawidłowo doręczony zobowiązanej w dniu [...] lutego 2020 r. Tytuł wykonawczy jest w pełni prawidłowy. Kwestia zaś błędu co do zobowiązanego może być podstawą do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art.33 § 2 pkt 3 u.p.e.a), a nie zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Sądu przez D. N., która domagała się uchylenia postanowień obu instancji, podnosząc że organ nie wyjaśnił co było powodem niewykonania przez nią obowiązku rozbiórki, ponadto nie wyjaśnił wysokości nałożonej grzywny. Odpowiadając na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko organów egzekucyjnych I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy. Zakres tej kontroli wyznacza treść art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej : "P.p.s.a.", zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrywanie skargi w granicach sprawy oznacza, iż sąd nie może w danym postępowaniu, które w tym wypadku dotyczy postępowania administracyjnego oceniać prawidłowości postępowania merytorycznego, którego rozstrzygnięcie jest podstawą tytułu egzekucyjnego, jak i uwzględniać zarzutu, że rozstrzygnięcie to może ulec zmianie w wyniku przyszłego zainicjonowania przez stronę postępowania nadzwyczajnego w tym kierunku. Uwzględniając powyższe należało uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze kompetencje sądu administracyjnego wynikające z art. 134 § 1 P.p.s.a., analizę trafności skargi rozpocząć należy od wyjaśnienia, że wszczęcie egzekucji następuje na podstawie tytułu wykonawczego na wniosek uprawnionego wierzyciela. Przepis art. 26 § 1 u.p.e.a. przewiduje zasadę wszczynania egzekucji na wniosek uprawnionego wierzyciela. W przypadku kiedy nastąpi połączenie wierzyciela i organu egzekucyjnego w jednym podmiocie, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, wszczęcie postępowania następuje z urzędu, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez ten organ. Organem egzekucyjnym jest, stosownie do art. 1a pkt 7 u.p.e.a. organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych w imieniu własnym decyzji i postanowień. Zgodnie zaś z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zgodnie z treścią art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie do treści art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Należy również wskazać, że grzywna może być nałożona na osoby fizyczne i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 u.p.e.a.), oraz, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.), zaś jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia nie jest zatem karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 813/11). W przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z przepisów prawa budowlanego organ egzekucyjny, kierując się zasadami wyrażonymi w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. mógł zastosować grzywnę w celu przymuszenia (art. 119 u.p.e.a.) lub wykonanie zastępcze (art. 127 u.p.e.a.). Z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. wynika, że w przypadku obowiązków wynikających z prawa budowlanego ustawodawca dał organom egzekucyjnym możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia przed zastosowaniem środka w postaci wykonania zastępczego (postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać w przypadku takich obowiązków wezwanie do ich wykonania z zagrożeniem orzeczenia wykonania zastępczego). Jak wskazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2018 r. (sygn. akt: II OSK 888/16) "co do zasady, grzywna w celu przymuszenia zwłaszcza wymierzana w sprawach z zakresu p.b. jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze. Jak wynika z treści art. 125 § 1 i art. 126 up. e. a. od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek; a w konsekwencji, czy poniesie koszty wymierzonej grzywny. W trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego organ egzekucyjny powinien w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w pierwszej kolejności nałożyć na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 wskazanej ustawy grzywnę w celu przymuszenia, uznając, że wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 omawianej ustawy, powinno zostać co do zasady orzeczone dopiero, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku. Stosownie do treści art. 15 u.p.e.a., warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest uprzednie przesłanie zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" uregulowanego w wyżej wskazanym przepisie jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku. W kontekście powyższych uregulowań stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie pozostaje w zgodzie z prawem. W niniejszej sprawie organ prawidłowo wszczął postępowanie egzekucyjne. Wobec ustalenia, że obowiązek nie został wykonany, skierował do zobowiązanej upomnienie na podstawie art. 15 u.p.e.a., które jednak nie przyniosło skutku. Ostatecznie wydał prawidłowy tytuł wykonawczy i skierował go do zobowiązanej. Wobec konieczności spowodowania wykonania prawomocnej decyzji orzekającej niepieniężny obowiązek organ zastosował najłagodniejszy środek przymuszający - grzywnę w celu przymuszenia, orzekł ją w kwocie mieszczącej się w granicach ustawowych, zaś w postanowieniu zawarł stosowne pouczenia o konsekwencjach niezastosowania się do orzeczenia. Wobec zaniechania wykonania przez zobowiązaną obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji PINB przez tak długi czas, a w szczególności wobec braku realizacji obowiązku po skierowaniu do niej upomnienia, organ był zobowiązany podjąć kroki zmierzające do wykonania obowiązku. Zaskarżone postanowienie jest w wystarczający sposób uzasadnione, zaś samo postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte po skierowaniu do zobowiązanej upomnienia, w którym wskazano, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne przewidziane dla egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Brak jakichkolwiek okoliczności wskazujących na to, że organ działał bezprawnie. Fakt, że w postępowaniu wydano niekorzystne dla zobowiązanej postanowienie, z którym ta się nie zgadza, a nadto uznaje, że organ nie przekonał jej co do podstaw do zastosowania grzywny i jej wysokości, nie stanowi naruszenia powołanych w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepisów. Rację ma zatem organ II instancji, że decyzja, z której wynika egzekwowany obowiązek jest ostateczna i prawomocna, obowiązuje w obrocie prawnym, nie wstrzymano jej wykonania, pisemne upomnienie zostało skutecznie doręczone zobowiązanej przez PINB w K., tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. został przez organ prawidłowo doręczony zobowiązanej w dniu [...] lutego 2020 r. Kwestia zaś błędu co do zobowiązanej może być podstawą do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art.33 § 2 pkt 3 u.p.e.a), a nie zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia. Nadto należy podkreślić, że dopóki decyzja PINB pozostaje w obrocie prawnym podlega wykonaniu. Organ egzekucyjny nie stosuje art. 48 Prawa budowlanego i nie rozważa merytorycznych podstaw do rozbiórki obiektu, a jedynie stosuje przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umożliwiające wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.