II OSK 888/16

Dnia 26 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 409/15 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez J.B. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 października 2015 roku, którym oddalono skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 18 lutego 2015 roku w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej zwany PINB) decyzją z 16 czerwca 2011 roku, nakazał J. B. wykonanie do dnia 30 sierpnia 2011 r. przy budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] budowlanych w postaci: zdjęcia luźnego pokrycia dachowego, wymienienia skorodowanych oraz brakujących elementów więźby dachowej, wymienienia skorodowanego biologicznie ołacenia dachu, uzupełnienia pokrycia dachu, uzupełnienia opierzenia ściany szczytowej budynku, wymienienia w użytkowanym pomieszczeniu zniszczonych i uzupełnienia brakujących desek w podłodze. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] 2011 roku uchylił w/w decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu, wskazując jednocześnie termin wykonania obowiązku do 30 października 2011 roku, w pozostałej zaś części utrzymał w mocy tę decyzję. Po rozpoznaniu skargi J. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) wyrokiem z 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 58/14 oddalił skargę. Wyrok ten stał się prawomocny. Ponieważ zobowiązany nie wykonał nakazanego obowiązku, PINB upomnieniem z 25 września 2014 roku wezwał ww. do wykonania, w ciągu 7 dni licząc od dnia jego doręczenia, nakazu zawartego w decyzji PINB z [...] 2011 roku. Z uwagi na niewykonanie ww. obowiązku PINB w dniu 22 [...] 2014 r. wystawił tytuł wykonawczy i postanowieniem z [...] 2014 roku nałożył na J. B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł. W zażaleniu na to postanowienie J. B. wniósł o stwierdzenie jego nieważności, zarzucając naruszanie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Postanowieniem z [...] 2015 r. PWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że zobowiązany nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, dlatego PINB prawidłowo przystąpił do wykonania czynności, mających na celu wyegzekwowanie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Organ przypomniał o ciążącym na zobowiązanym obowiązku, po czym wystawił tytuł wykonawczy, kierując go do egzekucji. Równocześnie z doręczeniem tytułu, aby przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku organ egzekucyjny nałożył na niego grzywnę w celu przymuszenia. W ocenie PIINB nie ma podstaw aby uznać, że środek przymuszający zastosowano niewłaściwie. J.B. skierował do WSA skargę na postanowienie z [...] 2015 r. wnosząc o stwierdzenie jego nieważności i zarzucił rażące naruszenie prawa. Skarżący podał, że jest bezrobotny i nie ma żadnych środków do życia. W jego ocenie zaskarżone postanowienie jest niewykonalne i jego wykonalność ma charakter trwały. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z 14 maja 2015 r. referendarz sądowy zwolnił skarżącego od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 października 2015 roku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2014 r., poz. 1619 ze zm.; dalej zwanej u.p.e.a.). Przepis art. 121 § 4 u.p.e.a. stanowi, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, a zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a., każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Natomiast z art. 125 i art. 126 u.p.e.a. wynika, że grzywna ta nie stanowi kary, lecz środek mający na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. W dalszej części uzasadnienia Sąd podniósł, że w celu przymuszenia strony do wykonania obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., w myśl którego organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które bezpośrednio prowadzą do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wykonanie zastępcze, unormowane w u.p.e.a., może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a organy nie naruszyły wskazanych wyżej zasad postępowania. Skoro istnieje tytuł wykonawczy, to skarżący ma obowiązek wykonania nałożonego na niego obowiązku wykonania robót budowlanych, a organ jest zobowiązany do podjęcia środków celem wyegzekwowania tego obowiązku. W związku z tym nałożenie grzywny w celu przymuszenia było uzasadnione. Zdaniem Sądu I instancji organ egzekucyjny uzasadnił w wystarczający sposób wymiar grzywny wskazując na jej dyscyplinującą funkcję - poprzez przymuszenie skarżącego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Sąd uznał, że grzywna w celu przymuszenia to środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego i winno stosować się go w pierwszej kolejności. Postępowanie egzekucyjne w myśl art. 1 i 7 § 2 u.p.e.a. ma bowiem doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a nie przez organ egzekucyjny. Grzywna wymierzona skarżącemu nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Skoro zobowiązany nie wykonał nałożonego na niego przez PINB obowiązku, nie można podzielić stanowiska skarżącego, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy jest sprzeczne z prawem. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego o braku środków finansowych na wykonanie robót budowlanych wynikających z decyzji, albowiem wysokość grzywny nie jest uzależniona od sytuacji majątkowej zobowiązanego. Z art. 121 u.p.e.a. nie wynika obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny - możliwościami finansowymi zobowiązanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. B. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części. W złożonej skardze kasacyjnej podniesiono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z: art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. w zw. z art, 7 § 2 i § 3 u.p.e.a. polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nie uchyleniu zaskarżonego postanowienia, pomimo naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na wyborze środka egzekucyjnego oraz ustaleniu wysokości grzywny z przekroczeniem granic wyznaczonych przez zasady celowości, stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego oraz niezbędności, co doprowadziło do błędnego nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w kwocie 3000 zł w oderwaniu od sytuacji finansowej skarżącego i kosztów ewentualnego wykonania zastępczego, – art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z: art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a, polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nie uchyleniu zaskarżonego postanowienia, pomimo naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zaniechanie poczynienia przez organ ustaleń faktycznych oraz braku należytego uzasadnienia - w zakresie sytuacji finansowej skarżącego oraz kosztów ewentualnego wykonania zastępczego, co doprowadziło do błędnego nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w kwocie 3000 zł w oderwaniu od sytuacji finansowej skarżącego i kosztów ewentualnego wykonania zastępczego trybie i uniemożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w zakresie wyjaśnienia przesłanek zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia oraz jej wysokości. – Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że organy egzekucyjne prowadziły postępowanie egzekucyjne z naruszeniem art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. Wadliwości tej J. B. upatruje w zastosowaniu wobec niego środka egzekucyjnego, który nie spełnia warunku "najmniej uciążliwego dla dłużnika" (skarżącego). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do zasady, grzywna w celu przymuszenia zwłaszcza wymierzana w sprawach z zakresu Prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze. Zwrócić należy bowiem uwagę, że jak wynika z treści art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przepisy te wskazują bowiem, że w sytuacji wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Taka sytuacja, zwolnienie z zobowiązania finansowego, którym niewątpliwie jest obowiązek uiszczenia grzywny, nie zaistnieje w sytuacji zarządzenia w stosunku do dłużnika wykonania zastępczego, co już samo przez się wskazuje, że ten drugi środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącego. Nie może bowiem ujść uwadze, że wykonanie zastępcze polega na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę, na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w drodze przetargu, a koszt ten z pewnością byłby większy niż dobrowolne wykonanie obowiązku. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za wybór środka mniej uciążliwego, a zatem wybór spełnia wymogi określone w art. 7 § 2 ustawy ( wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 1029, Lex nr 2249354). Nie może także ujść uwadze, że powyższe stanowisko, co do roli grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wynika również z systematyki omawianej ustawy. Jej art. 122 § 2 stanowi bowiem, że postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać m.in. wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (pkt 2). Powyższe wskazuje, że ustawodawca uznał ten właśnie środek egzekucyjny za mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze, skoro wskazał, że dopiero po bezskutecznym upływie terminu wskazanym w tym postanowieniu będą nakładane dalsze grzywny lub zarządzone wykonanie zastępcze. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której jako pierwsze znajdzie zastosowanie wykonanie zastępcze powinna mieć miejsce wyjątkowo, kiedy to np. grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (tak m.in. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2008, s. 403, wyroki NSA: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10, LEX nr 1138139; z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 518/11, LEX nr 1252096). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nadto wskazać należy, że spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych stosować należy ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 179/11, LEX nr 1410753). Niewątpliwie takim środkiem jest grzywna w celu przymuszenia, skoro wykonanie zastępcze wiązałoby się z koniecznością wykonania robót budowlanych przez podmiot nieposiadający co do zasady prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podsumowując stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.pe.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że organy nadzoru budowlanego mając na uwadze art. 7 k.p.a. podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w oparciu o art. 77 § 1 k.p.a w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały zgromadzony materiał dowodowy. Należy podkreślić, że wymogi te są stawiane organom odnośnie okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Bezspornym jest, iż skarżący kasacyjnie nie wykonał nałożonego na niego obowiązku wynikającego decyzją PINB w Sanoku z dnia 16 czerwca 2011 roku w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym stanowiącym jego własność. Zgodnie z art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. maksymalna grzywna w niniejsze sprawie, która może być wymierzona jednorazowo wynosi maksymalnie 10.000 zł. Tym samym wymierzenie jej skarżącemu w wysokości 3.000 zł odpowiada realiom niniejszej sprawy. W szczególności spełnia ona funkcję przymuszenia skarżącego do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Trudna sytuacja majątkowa zobowiązanego nie może stanowić podstawy do odstąpienia przez organ wszczęcia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do przymuszenia go do wykonania nałożonego na niego obowiązku. W przypadku wykonania zastępczego koszty wykonania robót budowalnych, również obciążają zobowiązanego. Dokonana przez organy ocena zgromadzonego materiału dowodowego odpowiada kryteriom określonym w art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 461 ze zm.), pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., I OSK 195/11). Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych.