II SA/Rz 58/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie SO del Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych -skargę oddala- Przedmiotem skargi J. B. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej WINB) z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych, w części dotyczącej określenia terminu wykonania tych robót, wskazując jednocześnie termin wykonania obowiązku do 30 października 2011 r., w pozostałej części utrzymano tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, że w dniu 18 kwietnia 2011 r. na nieruchomości nr 696 położonej w miejscowości O., stanowiącej własność J. B., przeprowadzono czynności kontrolne. W ich wyniku ustalono, że na wskazanej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny konstrukcji drewnianej, posadowiony częściowo na fundamencie z kamienia polnego oraz częściowo na gruncie. Dach tego budynku w układzie dwuspadowym kryty jest dachówką ceramiczną. Ściany obiektu z bali drewnianych są zmurszałe i zaatakowane przez szkodniki; nie wykazują odchyleń od pionu i utraty stateczności. Utraty stateczności nie wykazuje także więźba dachowa, brak jest jednakże w kilku miejscach pokrycia dachowego. Ponadto końce krokwi są przegnite i brak jest w znacznej części dachówek w okapach budynku. W ścianie szczytowej brak jest opierzenia w około 1/3 powierzchni. W pomieszczeniu użytkowanym przez właściciela występuje częściowy brak desek na podłodze (tzw. klepisko). W oparciu o powyższe ustalenia organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek nie grozi zawaleniem, jednak wymaga przeprowadzenia szeregu napraw i prac remontowych, w szczególności uzupełnienia ubytków pokrycia dachowego i zniszczonych jego elementów konstrukcyjnych. Dlatego działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; zwanej dalej pb) – PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nakazał J. B. wykonanie do dnia 30 sierpnia 2011 r. przy wymienionym budynku robót budowlanych w postaci: zdjęcia luźnego pokrycia dachowego, wymienienia skorodowanych oraz brakujących elementów więźby dachowej, wymienienia skorodowanego biologicznie ołacenia dachu, uzupełnienia pokrycia dachu, uzupełnienia opierzenia ściany szczytowej budynku, wymienienia w użytkowanym pomieszczeniu zniszczonych i uzupełnienia brakujących desek w podłodze. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył J. B. wnosząc o stwierdzenie jego nieważności oraz o umorzenie postępowania. Zaznaczył, iż jest osobą bezrobotną i nie posiada środków finansowych na wykonanie kwestionowanej decyzji. Po rozpoznaniu środka odwoławczego WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej terminu, wskazując jednocześnie termin wykonania obowiązku do 30 października 2011 r., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy tę decyzję. WINB zwrócił uwagę na art. 61 pb, wedle którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest użytkować obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Przy czym przez należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy rozumieć sprawność techniczną obiektu jako całości, jak też poszczególnych jego elementów, wyznaczoną na podstawie przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych, a także zasad wiedzy technicznej. Następnie WINB powołał art. 66 pb, w oparciu o który w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego danego obiektu organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy WINB podniósł, iż z przeprowadzonej na działce nr 696 w miejscowości O. kontroli wynika jednoznacznie, iż znajdujący się na niej budynek mieszkalny jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Wprawdzie nie grozi on zawaleniem, jednak wymaga szeregu napraw. Pozostawienie przedmiotowego obiektu w aktualnym stanie grozi natomiast dalszym jego niszczeniem, co może doprowadzić do zagrożenia życia lub zdrowia osób w nim zamieszkałych. Organ odwoławczy podkreślił, że ze względu na warunki atmosferyczne i nadchodzącą zimę istnieje prawdopodobieństwo postępowania procesu niszczenia przedmiotowego budynku, co może skutkować zawaleniem się dachu tego budynku. Brak całkowitego opierzenia w ścianie szczytowej budynku i brak uzupełnienia pokrycia dachowego mogą spowodować przedostanie się wody opadowej i śniegu do środka budynku. W takiej sytuacji, w ocenie WINB, zakres wskazanych w kwestionowanej decyzji robót budowlanych pozwoli na bezpieczne użytkowanie przedmiotowego budynku oraz zabezpieczy go przed dalszym niszczeniem. Odnosząc się do wskazanych w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji argumentów dotyczących trudnej sytuacji materialnej odwołującego się WINB zaznaczył, iż kwestie finansowe pozostają poza uregulowaniami ustawy Prawo budowlane. Zadaniem organów nadzoru budowlanego jest bowiem kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego i podejmowanie stosownych działań w przypadku naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję WINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. J. B., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez umorzenie postępowania. Wskazał, iż od 1985 r. jest osobą bezrobotną i nie ma żadnych środków do życia. Z tego względu uważa, iż kwestionowana decyzja jest niewykonalna i niewykonalność ta ma charakter trwały. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w skarżonym rozstrzygnięciu. Wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. II SA/Rz 1022/11 - WSA w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi J. B. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji WINB z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od w/w wyroku - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1601/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła, wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyłącznie na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i zgodnie z jego treścią. W dacie wydania tej decyzji wskazany przepis stanowił, iż na jego podstawie organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych na stronę obowiązków i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. W ocenie NSA przekonywujące jest w tej sytuacji stanowisko organu, że ponowne, całościowe rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy (co niewątpliwie należy do jego obowiązków), wymagało, by obok orzeczenia zmieniającego część zaskarżonej decyzji, orzec też co do pozostałej części tej decyzji zaskarżonej w całości odwołaniem strony. NSA podniósł, że brak w sentencji decyzji rozstrzygnięcia organu odwoławczego w części nieuchylonej decyzji pierwszoinstancyjnej może bowiem budzić zastrzeżenia co do braku rozstrzygnięcia tego organu w pełnym zakresie przedmiotowym objętym sentencją decyzji organu pierwszej instancji. Taka wykładnia tego przepisu była też przyjmowana w orzecznictwie NSA, gdyż Sąd ten wyrokiem z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 19/11 (publ. w LEX nr 1296070) stwierdził, iż "organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, winien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczącym tylko części decyzji organu pierwszoinstancyjnego, jak również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej części decyzji, nieuchylonej, bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji". Dostrzegając wątpliwości co do wykładni art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w doktrynie wyrażono pogląd (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck 2011, s. 772) zgodny też z wyrokiem NSA z dnia 10 marca 2008 r. (I OSK 822/07), że "organ odwoławczy wydający decyzję w części reformatoryjną nie jest obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji. W konsekwencji takiego rozstrzygnięcia sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy". Podobny pogląd wypowiedział w swoim komentarzu do KPA Andrzej Wróbel. NSA| stwierdził, że przyjęcie ostatnio wskazanych poglądów w żadnym razie nie uzasadnia stwierdzenia nieważności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym stwierdzenie nieważności uzasadnia wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, które oznacza, że organ naruszył w sposób oczywisty treść przepisu nienasuwającego wątpliwości i na skutek tego powstały następstwa niemożliwe do pogodzenia z porządkiem prawnym w praworządnym państwie. NSA wskazał, że WSA w Rzeszowie nie podjął nawet próby wykazania, że stwierdzone w postępowaniu odwoławczym uchybienie procesowe jest rażące w takim rozumieniu. Skarga kasacyjna wykazała przy tym, że Sąd ten wielokrotnie wydawał wyroki w pełni akceptujące wskazaną wyżej wykładnię art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji uzasadnione są też pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Przyjmując błędną wykładnię art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. WSA w Rzeszowie nie rozpoznał istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę Sąd badał zatem, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organom podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Badając zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem względnie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w granicach kontrolowanej sprawy Sąd jest związany prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1601/12, w którym przesądzono, że w sprawie niniejszej nie zachodzi nieważność zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Będący podstawą rozstrzygnięcia w sprawie przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przewiduje, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku ma obowiązek nakazać wykonanie określonych robót budowlanych. W związku z powyższym wskazać trzeba, że art. 66 umieszczony został w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie obiektów budowlanych" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Obowiązki nakładane na podstawie art. 66 ustawy obejmują zatem sytuacje związane z nieprawidłową eksploatacją obiektu budowlanego, polegającą na zaniechaniu wykonywania obowiązków określonych w art. 61 oraz dalszych przepisach tego rozdziału ustawy. Oznacza to, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 ustawy może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1100/10, LEX nr 992473). W konsekwencji art. 66 ust. 1 ustawy nie może być wykorzystywany do usunięcia innych niż przewidziane w nim nieprawidłowości. Nakładane na jego podstawie obowiązki mają charakter naprawczy, ale zmierzają do przywrócenia obiektu do stanu używalności, zachowania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. Nie służą zatem do doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem jeśli ta niezgodność wynika z przesłanek wymienionych w art. 50 i 51 ustawy. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że nie można na podstawie art. 66 ustawy nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż taka sytuacja odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy. Tryb określony w przepisach art. 50 i 51 ustawy odwołuje się bowiem bezpośrednio do procesu budowlanego, natomiast tryb przewidziany w art. 66 ust. 1 ustawy - jak wskazano wyżej - jedynie do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., II OSK 1196/09, niepubl.). Stwierdzenie, że stan techniczny danego obiektu budowlanego jest nieodpowiedni i wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego. Organy zadośćuczyniły temu obowiązkowi. Sąd w tym zakresie w całości podziela ustalenia dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji. Jak wynika z treści skargi, stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym nie budził wątpliwości skarżącego, który argumentował jedynie, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna wobec braku środków finansowych na wykonanie nakazanych nią prac. Nieodpowiedni stan techniczny budynku skarżącego w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego był oczywistym. Budynek ponadstuletni, od lat nieremontowany, wymaga kapitalnego remontu. Pozostawienie budynku w aktualnym stanie grozi dalszym jego niszczeniem co w konsekwencji może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi w nim zamieszkałych. Celem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest zobowiązanie właściciela obiektu do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Z uwagi na warunki atmosferyczne, nadchodzącą zimę uznano, że istnieje prawdopodobieństwo postępowania procesu niszczenia budynku mieszkalnego, roboty określone w sentencji decyzji dotyczące luźnego pokrycia dachowego i wymiany skorodowanych oraz brakujących elementów więźby dachowej powinny zostać wykonane ponieważ brak wykonania tego obowiązku może doprowadzić do zawalenia się dachu budynku. W ścianie szczytowej budynku brak całkowitego opierzenia oraz brak uzupełnienia pokrycia dachowego mogą powodować przedostanie się wody opadowej i śniegu do środka budynku. Wymiana skorodowanego biologicznie ołacenia dachu zapewni dobre ułożenie pokrycia dachowego. Zakres robót budowlanych wymienionych w sentencji zaskarżonej decyzji pozwoli na bezpieczne użytkowanie budynku oraz zabezpieczy obiekt przed dalszym niszczeniem. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze o trudnej sytuacji materialnej, jak i braku środków do życia niepozwalających na wykonanie nakazanych zaskarżoną decyzją prac Sąd uznaje je za bezzasadne. Do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego i podejmowanie stosownych działań w przypadku naruszenia prawa. Kwestie finansowe pozostają poza uregulowaniami ustawy Prawo budowlane. Brak funduszy nie może mieć wpływu na podejmowanie przez ten organ rozstrzygnięć. Prawidłowość decyzji o zmianie terminu wykonania obowiązku na 30.10.2011 r. nie budzi wątpliwości. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.