I GSK 99/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt III SA/Po 856/21 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu na rzecz [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 22 września 2021 r., sygn. akt III SA/Po 856/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 poz. 2325) – zwanej dalej: "p.p.s.a." w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z [...] marca 2021 r., w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz [...] kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu, zaskarżając to orzeczenie całości i formułując zarzuty na obydwu podstawach. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczył art. 64 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427) – zwanej dalej: "u.p.e.a" w związku z art. 8 ust. 1 i w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r., poz. 1553 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą zmieniającą", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że po zmianie stanu prawnego 20 lutego 2021 r. w zakresie sposobu naliczania kosztów egzekucyjnych, kwotę opłaty za czynności egzekucyjne, naliczoną na podstawie art. 64 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w brzmieniu dotychczasowym, należy miarkować zgodnie z wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego zawartymi w wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, po czym dopiero, do ustalonej w ten sposób zmiarkowanej kwoty, zastosować limit 40 000 złotych, na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej prawidłowa interpretacja ww. przepisów wskazuje, że kwotę opłaty za czynności egzekucyjne, naliczoną na podstawie art. 64 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (w brzmieniu dotychczasowym) pobiera się w wysokości określonej w tym przepisie, przy uwzględnieniu przepisu intertemporalnego (art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej) - tj. limitu 40 000 złotych, bez potrzeby miarkowania tej kwoty zgodnie z wytycznymi TK. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 pkt 5 u.p.e.a. oraz art. 8 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia w wyniku stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy ocenie Sądu podlegały przepisy prawa materialnego: art. 64 § 1 pkt 5 u.p.e.a. oraz art. 8 ust 1 ustawy zmieniającej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej prawidłowa ocena zarzutów skargi powinna uwzględniać, że przepisy te nie stanowią przepisów postępowania, lecz przepisy prawa materialnego (a zatem nie znajduje zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.), a właściwa ich ocena powinna prowadzić do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. i w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez uznanie, że zaskarżone postanowienie wydano na niekorzyść strony, podczas gdy – w ocenie organu – organ odwoławczy nie naruszył zakazu reformationis in peius z uwagi na fakt, że wobec zmiany stanu prawnego postanowienie wydane w pierwszej instancji rażąco naruszało prawo, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 p.p.s.a. i w związku z art. 64 § 1 pkt 5 u.p.e.a. oraz art. 8 ust 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, poprzez uznanie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone we wcześniej wydanych w tej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Po 315/17, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 413/18, wiążą w sprawie organy administracji, podczas gdy z uwagi na zmianę stanu prawnego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w powyższych wyrokach nie były wiążące, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wydanie orzeczenia, które w uzasadnieniu wyroku zawiera błędne wskazanie co do dalszego postępowania, 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) – zwanej dalej: "k.p.a." i w związku z art. 18, art. 64 § 1 pkt 5 u.p.e.a. oraz art. 8 ust 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, poprzez uznanie, że wobec nieprawidłowego naliczenia opłaty za zajęcie ruchomości w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym uchylono zaskarżone postanowienie, podczas gdy nie narusza ono przepisów postępowania. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, bo strona skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Wyrok Sądu pierwszej instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów. Zarzuty te oparto na obu podstawach, choć czynności postępowania egzekucyjnego i związane z nimi obowiązki, w tym opłaty normowane są przepisami prawa procesowego. Zresztą treść skargi kasacyjnej jest niekonsekwentna w tym zakresie, bo naruszenie tych samych przepisów traktuje raz jako naruszenie przepisów prawa materialnego, a innym razem jako uchybienie przepisom prawa procesowego. Rozpoznając sprawę niniejszą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był uwzględnić to, że zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu postanowienie zostało wydane w reżimie art. 153 p.p.s.a., tj. związania wynikającego wyeliminowania poprzednio wydanego w tej samej sprawie postanowienia (wraz z poprzedzającym je postanowieniem wydanym w pierwszej instancji), w drodze prawomocnego wyroku tego Sądu z 20 lipca 2017 r., od którego skarga kasacyjna została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2020 r. oddalona. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu – co do zasady – wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy orzekające w tej samej sprawie. Przewidziany w art. 153 p.p.s.a. in fine wyjątek obejmuje zmianę przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organów administracji. W tej sprawie zasadniczą przyczyną pierwotnego wyeliminowania postanowień organów egzekucyjnych z obrotu prawnego było stwierdzenie przez sądy administracyjne obu instancji naruszenia prawa wynikającego z nieuwzględnienia w toku wykładni stanowiska zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Dlatego stwierdzenie tego, czy istotnie mamy do czynienia z unormowanym w art. 153 p.p.s.a. wyjątkiem wymagało rozważenia tego, czy za pomocą przepisów ustawy nowelizującej udało się ustawodawcy dostrzeżone przez Trybunał Konstytucyjny mankamenty dotychczasowej regulacji wyeliminować. Pozytywna odpowiedź na to pytanie pozwalałaby bowiem na zastosowanie w tej sprawie nowych przepisów bez potrzeby respektowania wynikającej z powyższych orzeczeń sądów administracyjnych powinności dokonywania analizy orzeczenia trybunalskiego w celu ustalenia prawidłowej wykładni prawa. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o charakterze zakresowym ma bowiem to do siebie, że jego aplikowanie bywa skomplikowane, bo wymaga identyfikacji normy prawnej z pominięciem tej części tekstu prawnego, który uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą. W tej sprawie zabieg ten był tym bardziej złożony, że ów zakres dotyczył pominięcia legislacyjnego. Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem za niezgodny z art. 2 i art. 84 Konstytucji stan braku unormowania maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. W motywach tego orzeczenia Trybunał wskazał, że procentowo określona stawka opłaty egzekucyjnej może "nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji.", ale uznał taką sytuację za "konstytucyjnie dopuszczalną", akcentując przysługującą w tym zakresie ustawodawcy swobodę regulacyjną. Przypomniał, że wprawdzie opłaty te korespondują z "ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego", jednak istnieje potrzeba zapewnienia równowagi pomiędzy interesem publicznym a "ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa.". Wysokość tych opłat – zdaniem Trybunału – powinna pozostawać w "racjonalnej zależności" z czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone.". W ocenie Trybunału brak określenia górnej granicy opłaty egzekucyjnej oznacza, że "w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Stają się one wtedy "dodatkową sankcją pieniężną.". Trybunał skonstatował, że ochronę przed tego typu sytuacjami może zapewnić "mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą", limitującą kwotę określoną procentowo. Wykonując – zgodnie z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji – wskazany wyrok trybunalski, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się trzy nurty poglądów: albo sądy uznawały, że należy zrezygnować z tej opłaty, albo miarkować ją w zależności od okoliczności danego postępowania egzekucyjnego, tj. pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania, albo przyjmować – jako maksymalną – stawkę tej opłaty, obowiązującą dla zajęcia nieruchomości. (zob. na ten temat szerzej motywy wyroku NSA z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt III FSK 392/21, LEX nr 3318675). Nie ulega wątpliwości, że w wyniku, dokonanego mocą ustawy zmieniającej, modyfikacje stanu prawnego ustanowiono brakujący dotąd górny próg opłaty egzekucyjnej. Przepis 64 § 4 u.p.e.a. w aktualnym brzmieniu stanowi o obowiązku każdorazowego ograniczenia tej opłaty do 40 000 złotych, gdyby obliczona przy zastosowaniu stawki procentowej wartość przenosiła tę kwotę. Limit ten – z mocy art. 8 ust. 1 ustawy nowelizującej – obowiązywać ma także wobec opłat niewyegzekwowanych lub niezapłaconych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Dodać należy, że ustawodawca dokonał także zmiany w art. 64 § 1 i nast. u.p.e.a. w zakresie obowiązujących stawek stosunkowych, przy czym na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, w postępowaniach egzekucyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosować należy dotychczas obowiązujące stawki procentowe. Wskazany mechanizm obliczania opłaty należało stosować w tej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w drodze ustawy zmieniającej ustawodawcy udało się wykonać wspomniane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. To, że kwota 40 000 złotych może wydawać się wysoka oceny tej nie zmienia, bo kwestia ta należy już do sfery polityki prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca nie przekroczył wyznaczonej przez materialne rozumianą zasadę praworządności, o której mowa w art. 2 Konstytucji swobody legislacyjnej. Tym samym podzielić należy stanowisko skargi kasacyjnej, zgodnie z którym wprowadzenie wskazanego limitu usunęło potrzebę weryfikowania wysokości opłat egzekucyjnych pod względem ich celowości czy nakładu pracy organu egzekucyjnego. Stosowanie tych, akcentowanych przez Trybunał Konstytucyjny, kryteriów było niezbędne do wyznaczenia maksimum opłaty, która w świetle dotychczasowych przepisów stanowić mogła wartość nadmierną, świadczącą o zerwaniu "racjonalnej zależności" z czynnościami organów. Dodać zresztą warto, że jedna ze wspomnianych, orzeczniczych koncepcji wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego polegała na tym, by jako limit opłaty przyjmować stawkę obowiązującą dla egzekucji z nieruchomości, tj. 32 400 złotych. Pogląd ten wyrażano już kilka lat temu, a więc w odmiennych od aktualnych warunkach gospodarczych, ukształtowanych wysokim ostatnio wskaźnikiem inflacji. Można założyć, że realna wartość przyjętej obecnie przez ustawodawcę kwoty maksymalnej niewiele różni się od przyjmowanej w orzecznictwie. Podzielić należy stanowisko wyrażone w cytowanym już wyroku o sygn. akt III FSK 392/21, zgodnie z którym ustawodawca wprowadzając limit 40 000 złotych za pomocą przepisów ustawy nowelizującej wykonał wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a w konsekwencji ziścił się wyjątek uzasadniający odstąpienie od respektowania oceny prawnej i zaleceń zawartych we wcześniej wydanych w tej sprawie wyrokach sądów administracyjnych. W tym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej jest trafna. Zasadność stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej w tej kwestii nie mogła jednak doprowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, bowiem uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W prowadzonym przez organy postępowaniu doszło bowiem, jak zasadnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, do naruszenia zakazu reformationis in peius. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej nie zachodził bowiem w tej sprawie przypadek rażącego naruszenia prawa zwalniający organ odwoławczy od przestrzegania tego zakazu. Ocena ta wynika poniekąd z rozważań wcześniejszych, świadczących o tym że analiza tego, czy mocą ustawy nowelizującej wykonano orzeczenie trybunalskie jest nie tylko skomplikowana, ale może prowadzić do rozbieżnych wniosków, czego dowodem jest nie tylko stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, ale też wydane niedawno postanowienie NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 283/21 o skierowaniu następującego pytania do poszerzonego składu tego Sądu: "Jaką metodę należy uznać za właściwą do obliczenia kosztów egzekucyjnych w świetle przepisów Działu I Rozdziału 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), w tym zwłaszcza art. 64 § 1 pkt 6 tej ustawy, w jej brzmieniu obowiązującym w okresie od 17 sierpnia 2016 r. do 20 lutego 2021 r.". W przypadku formułowanych w orzecznictwie rozbieżności, wątpliwości do prawidłowego wyniku wykładni przepisów prawa, nie można przypisywać organom administracji naruszenia powodowanego przyjęciem jednego z tych wariantów interpretacji prawa. Nie można wobec tego uznać, że popełnione w tej sprawie naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowiło rażące naruszenie prawa uprawniające do zignorowania zakazu reformationis in peius. Skoro w postępowaniu przed organem administracji pierwszej instancji określono kwotę opłaty egzekucyjnej na poziomie 25 650 złotych, to podwyższenie jej do kwoty 40 100 złotych, a ostatecznie 40 000 złotych było w świetle art. 139 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. nieuprawnione. Zarzut naruszenia tych przepisów w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie jest uzasadniony. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy respektować będą zasadę z art. 139 k.p.a. nie stosując przewidzianego od niej wyjątku, o ile rzeczywiście nie wystąpi przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak już zasygnalizowano, nie można się zgodzić z poglądem, by przepisy stanowiące o wysokości opłat egzekucyjnych traktować jako materialnoprawne. Dlatego nieuzasadniony pozostaje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 pkt 5 u.p.e.a. oraz art. 8 ust 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez wadliwe zastosowanie i jednoczesne niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie wyeliminował zaskarżone postanowienie z obrotu prawnego z uwagi na dostrzeżone naruszenie prawa procesowego. Istotnie, w zaskarżonym wyroku zamieszczono częściowo błędne zalecenia co do dalszego postępowania. Uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bo zaskarżone do Sądu postanowienie podlegało uchyleniu z kilku powodów, z których jeden został uznany w toku kontroli instancyjnej za uzasadniony. Dlatego organy obowiązane są do ponownego obliczenia opłaty egzekucyjnej. Uwzględnią jednak zaprezentowaną wyżej wykładnię przepisów prawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.