II GW 43/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Powiatu Iławskiego z dnia 10 maja 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu Iławskiego a Starostą Ostródzkim w przedmiocie zawiadomienia o zbyciu pojazdu postanawia: wskazać Starostę Powiatu Iławskiego jako organ właściwy do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Wnioskiem z 10 maja 2021 r. Starosta Powiatu Iławskiego zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Ostródzkim przez wskazanie Starosty Ostródzkiego jako organu właściwego do rozpoznania zgłoszenia zbycia pojazdu złożonego przez P. B. zamieszkałego w O. przy ul. [...] [...]/[...] (dalej jako: osoba zbywająca). Starosta Powiatu Iławskiego wskazał, że w dniu [...] lutego 2021 r. P. B., zam. O., ul. [...] [...]/[...] złożył elektronicznie przez e-PUAP do Starostwa Powiatowego w Ostródzie zawiadomienie o zbyciu pojazdu marki [...], nr rejestracyjny [...], nr VIN [...] wraz z fakturą sprzedaży nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Osoba zbywająca przedmiotowy pojazd kupiła, a następnie sprzedała bez przerejestrowania na siebie. W uzasadnieniu podniesiono, że Starosta Ostródzki, uznając się za organ niewłaściwy miejscowo w sprawie przyjęcia zgłoszenia zbycia, przesłał dokumenty zawiadamiające o zbyciu pojazdu Staroście Powiatu Iławskiego, jako organowi, w którym pojazd ten jest zarejestrowany. Organ przekazujący właściwość miejscową ustalił na podstawie art. 20, art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), tj. według miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Zdaniem organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu taka interpretacja jest błędna, bowiem ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (dalej: p.r.d.) tylko w dwóch przypadkach wskazuje, kiedy właściwość miejscową organu określa się inaczej niż według miejsca zamieszkania (siedziby). Dotyczy to przypadków czasowego wycofania z ruchu na podstawie art. 78a ustawy oraz wyrejestrowania pojazdu na podstawie art. 79 ustawy. Zgłoszenie zbycia pojazdu nie należy zaś do żadnej z tych kategorii spraw. W ocenie wnioskodawcy, właściwość miejscowa winna być zatem określona na zasadach ogólnych, tj. wg miejsca zamieszkania (tu: siedziby) strony (zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 73 ust. 1 p.r.d.). Starosta Powiatu Iławskiego podkreślił, iż Starosta Ostródzki wskazał niewłaściwą podstawę prawną jako powód uznania się za organ niewłaściwy w tej sprawie. Art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy spraw prowadzenia zakładu pracy. Zbycie czy nabycie pojazdu, nawet jeśli następuje w ramach działalności, nie dotyczy prowadzenia zakładu pracy. Ponadto organ wskazuje, że przesłanką określania przez niego właściwości miejscowej organu jest miejsce ostatniej rejestracji przedmiotowego pojazdu - nie wskazując na jakikolwiek związek z prowadzeniem zakładu pracy. W związku z powyższym wnioskodawca podkreślił, że w przedmiotowym przypadku właściwość miejscową należało ustalić na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli według siedziby zainteresowanego – zbywcy pojazdu. W odpowiedzi na wniosek Starosta Ostródzki wniósł o wskazanie Starosty Powiatu Iławskiego jako organu w właściwego do rozpoznania zawiadomienia o zbyciu pojazdu wniesionego przez P. B. W uzasadnieniu podniósł, że w jego ocenie organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu, a mianowicie Starosta Powiatu Iławskiego. Starosta Ostródzki podzielił stanowisko zaprezentowane w postanowieniu NSA z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II GW 19/21, w którym stwierdzono, że obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu jednoznacznie dotyczy pojazdów zarejestrowanych. Uzasadnia to zatem przyjęcie, że kwestie o charakterze rejestrowym leżą w gestii organu rejestracji. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia logika wskazanych regulacji i względy praktyczne. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu należy bowiem zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdów powinno być dokonane wobec tego organu, przed którym zostały one zarejestrowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) w związku z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą Iławskim a Starostą Ostródzkim w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdów, które zostało złożone przez osobę zbywającą pojazd, tj. P. B. Kwestia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu była już przedmiotem licznych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skład rozpoznający niniejszy wniosek podziela pogląd zaprezentowany w dotychczasowym orzecznictwie – w tym m.in. w: postanowieniu NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OW 97/20, postanowieniu NSA z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GW 19/21 oraz postanowieniu NSA z 9 września 2021 r., sygn. akt II GW 48/21. Przyjmując argumentację zawartą w tych orzeczeniach, na wstępie trzeba zauważyć, że warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w sprawie jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może mieć miejsce w sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że przedmiotem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być również spory pomiędzy organami w kwestii właściwości (kompetencji) organów dotyczących czynności lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro bowiem podlegają one kontroli legalności sądów administracyjnych, a w systemie prawa brak jest uniwersalnych rozwiązań dotyczących rozwiązywania takich sporów, to przyjąć należy, że art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. stanowi podstawę do rozstrzygania o tych sporach przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu przez starostę w ogóle jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyjęcie zawiadomienia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jedynie ustalenie, że owo przyjęcie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Obowiązek ten jest zagrożony wysoce represyjną administracyjną karą pieniężną (art. 140mb pkt 2 p.r.d.). Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność starosty jest bowiem następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożone sankcją administracyjną. Z tego względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że zawiadomienie przez właściciela pojazdu starosty o zbyciu pojazdu jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotem sporu nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 k.p.a. lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu (art. 20) nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym wniosek podziela stanowisko, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu. Określony w przytoczonym wyżej art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu jednoznacznie dotyczy bowiem pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1) czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia logika wskazanych regulacji i względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, należy zatem zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdów powinno być dokonane wobec tego organu, przed którym zostały one zarejestrowane. W konsekwencji, organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o zbyciu pojazdu w niniejszej sprawie jest Starosta Iławski. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.