II GSK 1676/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2349/20 o odrzuceniu skargi A. w B. na czynność Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie pobrania środków pieniężnych z rachunku bankowego prowadzonego przez Podkarpacki Bank Spółdzielczy w Sanoku postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2349/20 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę A. w B. na czynność Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie pobrania środków pieniężnych z rachunku bankowego prowadzonego przez A. w B. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że postanowieniem z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 664/20 WSA w Warszawie odrzucił skargę skarżącej na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], [...], [...], [...] w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec A. w B, umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora, wobec wniesienia jej z uchybieniem terminu. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona skarżąca wyjaśniła, że przedmiotem jej skargi nie była decyzja Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] stycznia 2020 r., a czynność polegająca na pobraniu środków pieniężnych w kwocie 81 894,01 zł z rachunku bankowego nr [...] prowadzonego przez A. w B. Postanowieniem z 14 września 2020 r. WSA w Warszawie uwzględnił powyższe zażalenie i uchylił postanowienie z [...] czerwca 2020 r. Po uprawomocnieniu się tego postanowienia, sprawie została nadana nowa sygn. akt VI SA/Wa 2349/20, w której przedmiotem zaskarżenia jest czynność Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie pobrania środków pieniężnych z rachunku bankowego prowadzonego przez A. w B. Sąd I instancji uzasadniając odrzucenie skargi na ww. czynność Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie pobrania środków pieniężnych z rachunku bankowego prowadzonego przez A. w B stwierdził, że zaskarżona czynność została podjęta w związku z wydaniem na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz.U. z 2019 r. poz. 795 ze zm.) przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny w dniu [...] stycznia 2020 r. decyzji nr [...], [...], [...], [...] w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec A. w B, umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora i stanowiło jej wykonanie. Tym samym, nie stanowiła odrębnej (samodzielnej) czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Dlatego skarga podlegała odrzuceniu. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi wskutek błędnego uznania przez WSA w Warszawie, że czynność Bankowego Funduszu Gwarancyjnego polegająca na pobraniu środków pieniężnych z rachunku bankowego prowadzonego przez A. w B. nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Argumentację na poparcie podniesionego zarzutu skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Bankowy Fundusz Gwarancyjny wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako wniesioną w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że zaskarżona czynność pobrania środków pieniężnych z rachunku bankowego skarżącej prowadzonego przez A. w B. została – w ocenie WSA w Warszawie – podjęta w związku z wydaniem przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny w dniu [...] stycznia 2020 r. decyzji nr [...], [...], [...], [...] w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec A. w B, umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora i stanowiła jej wykonanie. Tym samym, nie stanowiła odrębnej (samodzielnej) czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Skarżąca podniosła w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi wskutek błędnego uznania, że czynność Bankowego Funduszu Gwarancyjnego polegająca na pobraniu środków pieniężnych z rachunku bankowego prowadzonego przez A. w B nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca podniosła, że decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Bankowy Fundusz Gwarancyjny nałożył na niektórych wierzycieli obowiązek pokrycia strat A. w B. Organ skonkretyzował ten obowiązek względem strony skarżącej dokonując czynności faktycznej w postaci pobrania środków pieniężnych w łącznej kwocie 81 894,01 zł z rachunku bankowego nr [...] prowadzonego przez A. w B. Zdaniem skarżącej, postępowanie w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji A. w B. przez m. in. wierzycieli, ma charakter obowiązku administracyjnego, wynikającego z przepisów prawa. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut należało uznać za niezasadny z następujących powodów. Akceptując stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu należy przypomnieć, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., które wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś w:, H. Knysiak-Suduka, M. Romańska, T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie VI, Lex 2016). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Zdaniem NSA, czynność pobrania środków pieniężnych z rachunku bankowego skarżącej prowadzonego przez A. w B. nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...). Z ugruntowanego już stanowiska doktryny i orzecznictwa odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg – przywołanego przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy uznać te, które podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia (por. pogląd wyrażony w uchwale NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07, zgodnie z którym z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego; por. też: J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Przegląd Prawa Publicznego 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA: z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1756/06 oraz z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006, nr 2, s. 18 – 19, Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, Orzecznictwo Sądów Polskich 2008, z. 5, poz. 51; Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, Państwo i Prawo 2010, z. 11, s. 29). Jakkolwiek możliwe jest przy tym, że mimo iż sprawa należy do zakresu działania organów administracji, to jednak podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, albo jakkolwiek mając charakter administracyjny nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji albowiem dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego), albo mając charakter administracyjny nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną, albo nie mając charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny, jest "załatwiana" nie formie decyzji administracyjnej – a to z uwagi na brak podstaw prawnych zobowiązujących i jednocześnie uprawniających organ administracji do wydania decyzji w sferze stosunków cywilnoprawnych – lecz w formie umowy lub jednostronnej czynności cywilnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II GSK 2175/17). Według Naczelnego Sadu Administracyjnego, taki właśnie cywilnoprawny charakter miała zaskarżona czynność polegająca na pobraniu środków pieniężnych z rachunku bankowego skarżącej prowadzonego przez A. w B. Wbrew stanowisku skarżącej, czynność ta nie była czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jedynie konsekwencją rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], [...]., [...], [...] wydanej w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec A. w B., umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora. Należy przy tym podkreślić, że A. w B. oraz skarżącą łączył stosunek cywilnoprawny, tj. umowa rachunku bankowego, o której mowa m.in. w art. 725 i nast. Kodeksu cywilnego, a także art. 49 i nast. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz.U. z 2019 r. poz. 2357 ze zm.). Przymusowa restrukturyzacja została natomiast wszczęta wobec A. w B. (strony postępowania administracyjnego), a nie wobec skarżącej (strony stosunku zobowiązaniowego, wywodzącego się m.in. z przepisów Kodeksu cywilnego). W korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów o cywilnoprawnym charakterze zaskarżonej czynności trzeba także wnioskować na podstawie treści przepisów rozdziału 21 "Ochrona praw właścicieli i wierzycieli" Działu III "Przymusowa restrukturyzacja" ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, które regulują szczególne zasady dotyczące ustalenia i zaspokojenia roszczeń wierzycieli pomiotu w restrukturyzacji. Zgodnie z treścią art. 241 ust. 1 tej ustawy, Fundusz zleca wykonanie dodatkowego oszacowania w celu ustalenia, czy wierzyciele oraz właściciele zostali zaspokojeni w wyniku przymusowej restrukturyzacji w stopniu niższym niż zostaliby zaspokojeni w postępowaniu upadłościowym prowadzonym w przypadku, gdyby na dzień decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji sąd wydał postanowienie o ogłoszeniu upadłości dłużnika. W art. 242 powołanej ustawy uregulowano tryb zaspokajania tych roszczeń, w tym ich zakres (ust. 2) oraz wskazanie, że rozliczenie z tytułu takich roszczeń następuje po zakończeniu przymusowej restrukturyzacji (ust. 3). W razie gdyby organ nie zaspokoił roszczeń, wierzyciel na zasadach ogólnych ma możliwość realizowania swoich praw na drodze sądowej. Również literaturze przedmiotu wyrażono pogląd, który NSA podziela, że nie jest to sprawa administracyjna, lecz cywilna, o czym świadczy charakter roszczenia uzupełniającego (por. B. Sierakowski [w:] Ustawa o Bankowym Funduszu, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji. Komentarz, red. R. Sura, P. Zawadzka, P. Zimmermann, Warszawa 2017, s. 435). Takie rozumienie gwarancji praw skarżącej prezentuje także organ w toku postępowania, w tym w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W nawiązaniu do powyższego zwrócić trzeba uwagę, że decyzja z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], [...]., [...], [...] wydana w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec A. w B. określała zakres i warunki zastosowania instrumentów przymusowej restrukturyzacji. Zarzuty skarżącej odnoszące się do pobrania środków pieniężnych z jej rachunku bankowego prowadzonego przez A. w B. dotyczyły zaś czynności faktycznych – podjętych w konsekwencji wydania tej decyzji administracyjnej. Czynności te z uwagi na ich cywilnoprawny charakter nie stanowiły jednak czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., o czym przekonują przedstawione argumenty. Ze wskazanych przyczyn za nieadekwatne w realiach rozpoznawanej sprawy należało uznać powoływanie się przez skarżącą na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczące problematyki aktów lub czynności, o których stanowią art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zaskarżyła bowiem czynność podjętą w postępowaniu restrukturyzacyjnym, stanowiącą konsekwencję wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r., co skarżąca potwierdza (v. str. 3 skargi kasacyjnej). Z tych wszystkich względów, uznając zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. za niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.