II GSK 604/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 216/20 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 216/20, po rozpoznaniu skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto organ skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. 2140 ze zm.; zwanej dalej: u.t.d.) w zw. z lp. 5.7. pkt 1, pkt 2 i pkt 3 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 8 ust. 1 - 3 oraz pkt 26 preambuły rozporządzenia z dnia 15 marca 2006 r. nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L Nr 102, str. 1, zwane dalej: rozporządzeniem nr 561/2006) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sytuacji stwierdzenia skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego zarówno w przypadku załogi jednoosobowej jak i załogi kilkuosobowej o 2 godziny i 46 minut zasadne jest wymierzenie kary wyłącznie na podstawie lp. 5.7. pkt 2 i 3 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy literalna, celowościowa i funkcjonalna wykładnia powołanych przepisów uzasadnia w tego typu przypadkach sumowanie kar wymienionych w poszczególnych punktach lp. 5.7., w tym również karę określoną w lp. 5.7. pkt 1 załącznika nr 3 do u.t.d.; 2. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 5.5. pkt 1, pkt 2 i pkt 3 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 8 ust. 1-3 oraz pkt 26 preambuły rozporządzenia nr 561/2006 poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sytuacji stwierdzenia skrócenia wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego o 1 godzinę i 7 minut zasadne jest wymierzenie kary wyłącznie na podstawie lp. 5.5. pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy literalna, celowościowa i funkcjonalna wykładnia powołanych przepisów uzasadnia w tego typu przypadkach sumowanie kar wymienionych w pkt 1 i 2 l.p. 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d. Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Podkreślić przy tym należy, że Sąd II instancji, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (zgodnie z art. 183 powyższej ustawy), rozpoznawał ją w ramach powołanej podstawy z art. 174 pkt 1 tej ustawy, a więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Powołanie tej podstawy spowodowało, że Sąd II instancji przy braku zarzutów prawa procesowego nie miał możliwości badania prawidłowości ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i postępowania dowodowego przyjętych w zaskarżonym wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny był stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej pozostają w związku funkcjonalnym, co wymaga ich łącznego rozpoznania. Nie mają usprawiedliwionych podstaw oba zarzuty naruszenia prawa materialnego, tzn. art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej: u.t.d.) w zw. z lp. 5.7. pkt 1, pkt 2 i pkt 3 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 8 ust. 1-3 oraz pkt 26 preambuły rozporządzenia z dnia 15 marca 2006 r. nr [pic] 561/2006 oraz art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 5.5. pkt 1, pkt 2 i pkt 3 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 8 ust. 1 - 3 oraz pkt 26 preambuły rozporządzenia nr 561/2006. Na wstępie należy zaznaczyć, iż zgodnie z treścią lp. 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d. za skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego przewidziano następujące kary pieniężne za przekroczenie: o czas do 1 godziny – 100 zł; o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut – 200 zł; za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin i 30 minut – 350 zł. Natomiast zgodnie z treścią lp. 5.7 załącznika nr 3 do u.t.d. w przypadku skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego przewidziano następujące kary pieniężne za przekroczenie: o czas do 1 godziny – 150 zł; o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin – 350 zł; za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin – 550 zł. Odnosząc się do kluczowej w świetle zarzutów skargi kasacyjnej kwestii wykładni wskazanych wyżej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, iż z treści lp. 5.5 załącznika nr 3 do ustawy nie wynika żadna podstawa do sumowania kwot kar z punktów 1, 2, a brzmienie punktu 2 lp. 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d. nie pozwala na przyjęcie, iż przewidziana w nim kara jest poprzedzona sankcją z pkt 1. Nie ma wątpliwości, że wyraźne brzmienie pkt 3 lp. 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d. nie pozwala na przyjęcie, iż przewidziana w nim kara jest poprzedzona sankcją łącznie z pkt 1 i 2. Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, podobne spostrzeżenia należy odnieść do regulacji kar określonych w lp. 5.7. odpowiednio w ich pkt 1, 2, 3. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w obu też przypadkach, tj. pkt 3 lp. 5.5 i punktu 3 lp. 5.7 załącznika nr 3 do ustawy, konstrukcja zapisu tej regulacji i okoliczność, iż w treści lp. 5.5.3. i 5.7.3. użyto zwrotu "za każdą następną rozpoczętą", wskazuje na powiązanie sankcji przewidzianej w lp. 5.5.2. z sankcją z lp. 5.5.3. oraz sankcji z lp. 5.7.2. z sankcją z lp. 5.7.3, W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji zauważył, że takiego zwrotu brak jest w przypadku kary określonej w pkt 2 lp. 5.5. w stosunku do sankcji z pkt 1 lp. 5.5. oraz w pkt 2 lp. 5.7 w stosunku do pkt 1 lp. 5.7, gdzie ustawodawca pominął wyraz "za każdą rozpoczętą godzinę powyżej...". Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż mamy tu do czynienia z samodzielną i wyłączną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął także, że w każdym przypadku zatem przekroczenie progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń powoduje uruchomienie kolejnej, wyższej sankcji, ale nie każde przekroczenie progów powoduje sumowanie kwot kar od najniższej do najwyższej – to bowiem zależy od regulacji wprowadzonej przez ustawodawcę. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji rozpoznał prawidłowo skargę, uznając, że w niniejszej sprawie winno się wymierzyć karę z pkt 2, a nie "sumować" kwoty z punktów 1 i 2 w przypadku kar z lp. 5.5 oraz winno się wymierzyć karę z punktu 2 i 3, a nie "sumować" kwoty z pkt 1 i 2 i 3 w przypadku kar lp. 5.7, a organy administracji błędnie wyliczyły kary pieniężne w dwóch opisanych przypadkach skrócenia czasu odpoczynku z dnia [...]/[...] sierpnia 2019 r. i z [...] lipca/[...] sierpnia 2019 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.