II GSK 825/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 732/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie nakazu czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się w związku z ogłoszonym stanem epidemii oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 732/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.K. uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie nakazu czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się w czasie epidemii i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie na podstawie art. 173 § 1 i art. 175 § 1 oraz art. 174 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) zaskarżył powyższy wyrok w całości na następujących podstawach: 1. przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, na skutek stwierdzenia, iż organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej k.p.a.) podczas gdy uchylone decyzje nie naruszały prawa ponieważ zdaniem organu skarżącego materiał dowodowy w sprawie został wyczerpująco zebrany i prawidłowo oceniony, a wszelkie okoliczności sprawy zostały udowodnione, 2. przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 1 i art. 46 b pkt I ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, dalej: ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 566 z późn. zm., dalej: rozporządzenie z dnia 31 marca 2020 r.) oraz art. 52 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 (Dz.U. nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP), ponieważ WSA w Rzeszowie stwierdził, iż ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się zawarte w § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., wydane na podstawie art.46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wykracza poza ustawowe upoważnienie i stanowi tym samym podustawowe ograniczenie wolności przemieszczania się, co stoi w sprzeczności z art. 52 ust. 1- 3 Konstytucji, która stanowi, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1) a wolność ta może podlegać ograniczeniom określonym w ustawie (ust.3) a co za tym idzie naruszenie nakazu określonego sposobu przemieszczania się nie może być podstawą do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 1 oraz art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Sąd błędnie wywiódł, że czym innym jest ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się a czym innym wprowadzenie powszechnego zakazu przemieszczania się w określony sposób, z czym nie sposób się zgodzić, gdyż zdaniem skarżącego organu w pojęciu ,,ograniczenie" mieści się również pojęcie ,,zakaz" i ,,nakaz", zaś rozporządzenie Rady Ministrów mogło regulować ograniczenie ilościowe pasażerów w autobusach. Sąd I instancji dokonał również błędnej wykładni art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych twierdząc, że przepisy te, będące upoważnieniem ustawowym do wydawania przez Radę Ministrów rozporządzeń wykonawczych, nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tych rozporządzeń, a tym samym naruszają art. 92 ust. 1 Konstytucji, zaś zdaniem skarżącego organu, wytyczne zawarte w wyżej wymienionych przepisach ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi są wystarczające. 3. przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a .w związku z art. 10, art. 7 i 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a. poprzez uchylenie przez sąd I instancji zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na skutek błędnego, zdaniem organu przyjęcia, że notatka policji nie stanowi wystarczającego dowodu w sprawie, zaś organ oparł się tylko na notatce policji, co było naruszeniem reguł postępowania dowodowego w administracji. 4. przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a poprzez uchylenie przez sąd I instancji zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na skutek stwierdzenia o naruszeniu przez organy instancji art.189d (w tym pkt 7 wym. art.) k.p.a. przez błędne przyjęcie przez sąd I instancji, że organy administracji publicznej ustalając wysokość kary pominęły obowiązek jej miarkowania, co stanowi lukę w postępowaniu dowodowym, podczas gdy zdaniem skarżącego organu obowiązku takiego nie ma w przypadku wymierzania kary w dolnej, minimalnej wysokości określonej prawem. 5. przesłance wynikającej z art.174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przez sąd I instancji art. 124 § 1 pkt 5 ustawy p.p.s.a.w związku z art. 193 Konstytucji RP poprzez niezawieszenie postępowania i niezadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, w której sąd I instancji powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 pkt 1 oraz art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które to stanowią podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, z art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji kontrolując zgodność z prawem decyzji Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie nakazu czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się w czasie epidemii stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie została ujęta w zarzucie oznaczonym punktem 2. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, co wyraziło się w stwierdzeniu, iż ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się zawarte w § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wykracza poza ustawowe upoważnienie i stanowi tym samym podustawowe ograniczenie wolności przemieszczania się, co stoi w sprzeczności z art. 52 Konstytucji RP, a co za tym idzie naruszenie nakazu ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się nie może być podstawą do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 1 oraz art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Nie może budzić wątpliwości, że wprowadzenie w drodze wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się, stanowiło wprowadzenie do porządku prawnego jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli. Tego rodzaju wolność została zagwarantowana wprost postanowieniami art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, z których wynika, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Należy w związku z tym zauważyć, że kwestia ograniczania praw i wolności jednostki (w tym przewidzianej w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP wolności poruszania się) w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz nakładania kar za naruszenie określonych w tych rozporządzeniach zakazów i nakazów była już przedmiotem rozstrzygania przez Sąd Najwyższy i sądy administracyjne. Można stwierdzić, że istnieje już ustalona i jednolita linia orzecznicza w tej kwestii, odwołująca się do stabilnego i ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności zagwarantowanych w Konstytucji RP mogą być ustanowione tylko w ustawie, a brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności prowadzić musi do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego znaczenie prawne art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polega na ustanowieniu dodatkowego nakazu szczegółowości regulacji ustawowej w tych wszystkich unormowaniach, które dotyczą ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Wskazuje się, że "w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez Konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (por. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, a także np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09). "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności"( wyrok TK z 25 maja 1998 r., U 19/97). Znaczenie przedstawionych uwag odnośnie do obowiązywania zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w sferze unormowania wolności i praw człowieka i obywatela, nie może pomijać tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw jednostki, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia – jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające – odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP). Niewprowadzenie stanu klęski żywiołowej w związku z COVID-19 spowodowało jednak, że prawodawca, ustanawiając ograniczenia praw i wolności jednostki, związany był zakazem naruszania ich istoty wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należy podkreślić, że na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej zauważyć zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, z 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97). Niewątpliwie oprócz sfery wolności i praw człowieka, o czym była mowa wyżej, należy do nich również dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (tak orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, z 1 marca 1994 r., U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., U 4/95). Podkreślając zatem, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania się po terytorium RP sprzeciwiał się art. 52 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej. Jak wynika z współstanowiącego materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w treści art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W art. 46a tej ustawy wskazano, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b. Z kolei z art. 46b pkt 1 wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić między innymi ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Art. 46 ust. 4 stanowi natomiast, że w rozporządzeniach, o których mowa w ust. 1 i 2, można ustanowić m.in. czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się (pkt 1). Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających rozporządzenie z dnia 31 marca 2020 r. w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło w § 18 ust. 1 pkt 2, że w okresie, o którym mowa w § 2 ust. 1, tj. od dnia 31 marca 2020 r. do odwołania, w przypadku, gdy przemieszczanie się następuje środkami publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 1a ust. 4 pkt 3a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 295) oraz pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - danym środkiem lub pojazdem można przewozić, w tym samym czasie, nie więcej osób niż wynosi połowa miejsc siedzących. Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania ustanowionego w § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się, trzeba uznać, że jest to przepis sankcjonowany w relacji do sankcjonującego przestrzeganie tego ograniczenia przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie. Stanowiąc w ust. 1, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w punktach 1-5, przepis ten odsyłała do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w punktach od 1-5 do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego. Jeżeli, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, w pkt 1 ust. 4 art. 46 mowa jest o" czasowym ograniczeniu określonego sposobu przemieszania się", to za w pełni uprawnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu, o którym jest mowa w art. 48a ust. 1 pkt przywołanej ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 18 ust. 1 pkt 2 przywołanego rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., a co za tym idzie potrzeby podjęcia stosownych zabiegów zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych gruncie tego przepisu norm ograniczających określone sposoby przemieszczania się w relacji do stwierdzanych faktów. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie przypisywane danej osobie, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu, o którym mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, czy też nie. Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych), a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionych przepisów rozporządzenia wykonawczego wyznaczających zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzenia wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nim nakazów, których naruszenie podlegało penalizacji. Tym samym, również z przedstawionego powodu, a jest on nie mniej istotny, albowiem także jest osadzony na gruncie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy – przepis § 18 ust. 1 pkt 2 przywołanego rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. nie mógł stanowić, czy też współstanowić materialnoprawnej podstawy nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie opisanego w nim nakazu ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się. W świetle przedstawionych argumentów nie zatem podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. W ich świetle nie ma również podstaw, aby zgodność z prawem zaskarżonego wyroku podważać z pozycji zarzutu z pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie z pozycji zarzutu naruszenia art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a., przez ich niezastosowanie. Zauważyć bowiem należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał samodzielnej wykładni, także w świetle postanowień Konstytucji RP, do czego był uprawniony (art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zakresu zawartego w jej art. 46a i art.46 b upoważnienia do wydania aktu rangi podustawowej. Jak wskazano wyżej, wykładnia ta nie została skutecznie podważona w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Uwzględniając bowiem znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka i obywatela oraz w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym, nie może budzić żadnych wątpliwości, że konstytucyjne deficyty materialnoprawnej podstawy decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej były aż nadto oczywiste. W tym stanie rzeczy (wobec braku zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego) stwierdzić należy, że ujęte w punktach 1,3 i 4 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia norm procesowych uznać trzeba za niemogące wywołać zamierzonego skutku i pozostające bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.