VIII SA/Wa 585/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi K. L., P. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. L., P. L. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia K. L. i P. L. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...].02.2021,r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ,,przeprowadzenia kontroli samowoli budowlanej budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...]" w miejscowości K., gm. S. w związku z wykonaniem prac na powyższym budynku, polegających na wymianie więźby dachowej oraz pokrycia dachowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 16 grudnia 2020 r. K. i P. L. (dalej: skarżący) właściciele działki o nr ew. [...] w miejscowości K. gmina S. wystąpili o przeprowadzenie kontroli samowoli budowlanej budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w K., gm. S. w związku z wykonaniem prac na powyższym budynku, polegających na wymianie więźby dachowej oraz pokrycia dachowego. Organ powiatowy stwierdził, że żądanie skarżących dotyczy postępowania, o którym mowa w rozdziale 5a Prawa budowlanego, tj. postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Stosownie do treści art. 53a ww. ustawy postępowania uregulowane w tym rozdziale wszczyna się z urzędu. Z tych przyczyn PINB w B. w/w postanowieniem z dnia [...].02.2021.r., odmówił wszczęcia postępowania na żądanie skarżących. W zażaleniu skarżący podnieśli m. in., że PINB w piśmie z 25.01.2021 r. sugerował, że roboty budowlane prowadzone są prawidłowo natomiast zdaniem skarżących doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Zarzucili, że PINB w ogóle nie odniósł się do istoty sprawy, polegającej na naruszeniu prawa budowlanego, a jedynie stwierdza że postepowanie wszczyna się z urzędu. [...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie była zasadna. Wskazał, że w myśl art. 61a § 1 kpa gdy żądanie o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podniósł, ze przepisy dotyczące postepowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 53a ust. 1 ww. ustawy postępowania uregulowane w tym rozdziale wszczyna się z urzędu, co w ocenie organu przesądza, że postepowanie w sprawie naruszeń Prawa budowlanego sa wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Tym samym PINB w B. otrzymując podanie skarżących dotyczące przeprowadzenia kontroli samowoli budowlanej budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w K. gmina S. prawidłowo odmówił wszczęcia postepowania administracyjnego w w/w sprawie na wniosek skarżących. Organ wskazał, ze art. 53a Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 kpa. Jednocześnie wskazano, ze organ odstępuje od badania kwestii interesu prawnego skarżących, która może być oceniana wyłącznie w ramach postepowania administracyjnego prowadzonego z urzędu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w postanowienie skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania poprzez mylną interpretacje przepisów ustawy z 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333) w tym art. 53a oraz niewypełnienie obowiązków organu odwoławczego wynikających z przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego dotyczących postepowania odwoławczego oraz obowiązków wynikających z zasady dwuinstancyjności postepowania odwoławczego. Stawiając powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez WSA w Warszawie. W uzasadnieniu wskazali m. in., że w swym wniosku z 16 grudnia 2020 r. wnieśli o przeprowadzenie kontroli samowoli budowlanej budynku gospodarczego na działce ewidencyjnej [...], usytuowanego w granicy działki skarżących o nr ew. [...] w K. gmina S.. Kontrola winna dotyczyć prac budowlanych polegających na częściowej rozbiórce budynku, wymianie więźby dachu, położeniu folii, wymianie pokrycia oraz okoliczności wystawania okapu dachu poza granicę na działkę skarżących bez obowiązkowego odprowadzenia wody deszczowej. PINB w piśmie z [...].01.2021 r. nie uwzględnił argumentów skarżących, co skutkowało brakiem wszczęcia postepowania. Przeprowadzone 9.02.2021r. wznowienie znaków granicznych działek o nr ew. [...] i [...] przez uprawnionego geodetę potwierdziło, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest położony w granicy działki skarżących o nr ew. [...]. Zarówno PINB jak i [...]WINB w swych postanowieniach nie odnieśli się do meritum sprawy, czyli naruszenia przepisów Prawa budowlanego, a za przyczynę odmowy podali art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego – czyli wszczęcie postępowania z urzędu. Odpowiadając na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy "wszczyna się z urzędu", należy wykładać w ten sposób, iż w przypadku wniosku strony należy jej automatycznie i tylko z powołaniem na ten przepis odmówić wszczęcia postępowania? Z wywodów Inspektora Wojewódzkiego zdaje się wynikać, że zasada oficjalności z art. 53a ust. 1 P.b. może być wyłączną podstawą do odmowy wszczęcia postępowania naprawczego wobec osób domagających się merytorycznego rozpoznania ich żądania. Spór jaki wynikł w niniejszej sprawie – to jest dotyczący skuteczności "inicjatywy zewnętrznej" w postępowaniu naprawczym – jest obecny w orzecznictwie od wielu lat. Zagadnienie to rozważano w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, (przykładowo zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11, ONSAiWSA 2014/1/8, wyrok z 18 grudnia 2019 r., II OSK 3310/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu wejście w życie art. 53a ust. 1 P.b., który wskazuje, że postępowania określone w rozdziale 5a P.b. "wszczyna się z urzędu", nie niweczy dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. Przepis ten nie reguluje jednak sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowań osoba mająca w tym interes prawny. Wszakże art. 53a ust. 1 P.b. nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu". Jak wskazano wyżej, w realiach kontrolowanej sprawy doszło do złożenia wniosku przez sąsiadów działki [...], na której zdaniem skarżących prowadzone są prace budowlane polegające na wymianie więźby dachowej, wymianie pokrycia dachowego budynku gospodarczego, nie zapewnieniu odprowadzenia wody deszczowej. W związku z tymi pracami, w ocenie skarżących, okap dachu w/w budynku wystaje poza granicę na działkę skarżących. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego wprost nie ma zastosowania. Przepis ten – jak wspomniano – uprawnia i nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek. Brak jest uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Zaznaczyć należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Jak trafnie wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wyżej wyroku II OSK 3310/18: w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego – bo do tego sprowadzałoby się działanie organu, gdyby pismo skarżących z 16 grudnia 2020 r. traktowano w kategoriach pozajurysdykcyjnych. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 K.p.a., zgodnie z którym "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Ustawodawca przyjmuje więc generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Powyższe oznacza, że wniosek strony o wszczęcie postępowania naprawczego powinien albo prowadzić do wszczęcia takiego postępowania, jeżeli są ku temu uzasadnione podstawy podmiotowe i przedmiotowe, natomiast gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba nie mająca interesu prawnego albo ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie naprawcze (legalizacyjne) brak, to wówczas należy odpowiednio zastosować art. 61a § 1 K.p.a. W każdym jednak razie żądanie osoby powołującej się na swój interes i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) powinno być rozpatrzone. W ocenie Sądu nie może być tak, że zasadę oficjalności wyrażoną w art. 53a ust. 1 P.b. czyni się samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Żądanie osoby domagającej się prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego), która powołuje się na swój interes prawny w takim postępowaniu, musi być rozpatrzone pod kątem istnienia tego interesu oraz w kontekście zarzucanych przez nią naruszeń prawa w zakresie prowadzonych robót budowlanych. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy podkreślić należy, że w postępowaniu prowadzonym w postepowaniach w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy Prawo budowlane, przy ustalaniu kręgu stron nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich. Pismo podmiotu, któremu przysługuje interes prawny, wymusza wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, jeżeli istnieją oczywiście powody przedmiotowe do prowadzenia postępowania. W związku z powyższym skoro pismo skarżących z dnia 16 grudnia 2020 r. stanowiło w istocie wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zgodności z prawem budowy na działce nr ew. [...], to należało ustalić definitywnie, czy skarżący są osobami mającymi interes prawny w weryfikacji zgodność z prawem wskazanej budowy oraz czy zachodzą przedmiotowe przesłanki prowadzenia postępowania naprawczego wobec inwestora. W zależności od tych ustaleń organ dopiero powinien podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Odmowa wszczęcia postępowania z powołaniem wyłącznie na art. 53a ust. 1 P.b., bez badania statusu skarżących oraz bez przedstawienia ustaleń dotyczących prac budowlanych na działce [...] była przedwczesna. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uchylił postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżących od organu administracji koszty, na które złożył się wpis sądowy w wysokości 100 zł. Wyrok wydano w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a.