II OZ 111/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń S.S.i C.A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 131/21 w przedmiocie odrzucenia skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: 1. oddalić zażalenie S.S., 2. odrzucić zażalenie C.A. Postanowieniem z dnia 23 września 2021 r. II SA/Łd 131/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę S.S. (zwanego dalej "Skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 stycznia 2021 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy: W dniu 28 stycznia 2021 r. Skarżący reprezentowany przez adw. T.C. wniósł skargę (pismo z dnia 27 stycznia 2021 r.) na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 stycznia 2021 r. Sprawę zarejestrowano pod sygn. II SA/Łd 130/21. Skarga ta została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 marca 2021 r. II SA/Łd 130/21. W dniu 12 lutego 2021 r. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – adw. W.S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kolejną skargę (pismo z dnia 10 lutego 2021 r.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 stycznia 2021 r. wydaną w przedmiocie ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W treści skargi pełnomocnik Skarżącego zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 31 marca 2021 r. wydanym w sprawie niniejszej (II SA/Łd 131/21) Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane skargą Skarżącego z dnia 12 lutego 2021 r. do czasu uprawomocnienia się ww. postanowienia wydanego w sprawie II SA/Łd 130/21. Jednocześnie Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Powyższe postanowienie z dnia 31 marca 2021 r. zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2021 r. II OZ 421/21. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi trafnie stwierdził, iż wniesienie skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym skutkuje wszczęciem postępowania i wywołuje określone skutki procesowe, co prowadzi do powstania stanu sprawy w toku, to błędnie w odniesieniu do tych skutków zastosował przepis art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zamiast zastosowania art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji pominął bowiem, że ocena przesłanki dopuszczalności skargi jest oceną podstawową i uprzednią wobec oceny istnienia przesłanek zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Określona w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a przesłanka dopuszczalności zaskarżenia ma charakter merytoryczny i z tego względu, odmiennie niż w przypadku niedochowania przez skarżącego wymogów formalnych skargi, w przypadku jej zaistnienia prawo nie przewiduje możliwości konwalidacji skargi, jeżeli jest ona niedopuszczalna z przyczyn wskazanych między innymi w przywołanym wyżej przepisie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że dopuszczalnym jest zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia sprawy tożsamej, wszczętej przez tego samego skarżącego do tej samej decyzji administracyjnej. Tego rodzaju praktyka stanowiłaby niedopuszczalne konwalidowanie niedopuszczalnej skargi wniesionej w warunkach określonych w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., a nadto pozostawałaby sprzeczna z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd rozpoznający przedmiotowe zażalenie w pełni podziela, że innym postępowaniem, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie jest postępowanie w tej samej sprawie. Z uwagi na stwierdzony brak podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego przedwczesnym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, było również rozpoznanie wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniesiona skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 lipca 2021 r. Wskazał również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym wniesienie skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym powoduje wszczęcie postępowania, wywołując skutki procesowe i materialnoprawne. Prowadzi to do powstania stanu sprawy w toku, co stanowi przeszkodę do równoczesnego prowadzenia postępowania sądowego ze skarg tego samego podmiotu i na ten sam akt administracyjny. W niniejszej sprawie wobec wcześniejszego, to jest w dniu "21 stycznia 2021r.", wniesienia przez S.S. skargi na objętą nią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 stycznia 2021 r., a co za tym idzie powstanie stanu sprawy w toku, wniesiona przez stronę skarżącą na tę samą decyzję skarga późniejsza, wniesiona 12 lutego 2021 r., jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Na powyższe postanowienie zażalenia wnieśli: skarżący S.S., C.A. i A.S. Zażalenie wniesione przez A.S. zostało postanowieniem Sądu pierwszej instancji z dnia 28 października 2021 r. odrzucone. Zaskarżonemu postanowieniu S.S. zarzucił naruszenie: 1/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi wniesionej przez adw. W.S. po tym jak orzeczenie o odrzuceniu skargi wniesionej pierwotnie na skarżoną decyzję [...] uprawomocniło się i brak jest podstaw do przyjęcia stanu sprawy w toku; zaś utrzymanie w mocy skarżonego postanowienia doprowadzi do sytuacji w której Skarżący pozbawiony zostanie możliwości rozpoznania sprawy przez Sąd; 2/ błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym przyjęciu istnienia zawisłości sporu, w sytuacji kiedy na datę wydania skarżonego postanowienia skarga wniesiona pierwotnie została już prawomocnie odrzucona i nie istnieje stan sprawy w toku; zaś zaskarżony akt traktowany winien być tak jakby pierwotna skarga do sądu w ogóle nie została złożona; Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o zmianę skarżonego postanowienia poprzez jego uchylenie i przyjęcie przedmiotowej skargi do rozpoznania, ewentualnie uchylenie skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia 7 czerwca 2021 r. na fakt aktualnej sytuacji dotyczącej działki stanowiącej własność Skarżącego odnośnie do budowy stacji telekomunikacyjnej; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie Skarżącego podlegało oddaleniu. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, z wyłączeniem art. 185 § 2 – art. 197 § 2 p.p.s.a. Powyższe uregulowanie pozostaje kluczowym dla oceny prawidłowości wydania w niniejszej sprawie zaskarżonego postanowienia. Wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w postanowieniu z dnia 28 lipca 2021 r. II OZ 421/21, choć wydanym w odrębnym trybie - dotyczącym zawieszenia postępowania, nie mogła zostać pominięta przez Sąd w toku rozważań nad dopuszczalnością skargi. Należy bowiem podkreślić, że w powołanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Za niedopuszczalne zatem należy uznać wywodzenie kolejnych środków zaskarżenia skierowanych przeciw prawomocnemu orzeczeniu lub sprawie w toku. Aby stwierdzić stan sprawy w toku nie jest konieczne merytoryczne jej rozpatrzenie. Merytoryczne rozpatrzenie skargi jest niezbędne, aby ustalić stan prawomocnego rozpatrzenia sprawy. Do ustalenia stanu sprawy w toku niezbędne jest wniesienie skargi". Dalej Naczelny Sąd wyjaśnił, że "Sąd I instancji pominął, że ocena przesłanek dopuszczalności skargi jest oceną podstawową i uprzednią wobec oceny przesłanek zawieszenia postępowania sądowego, gdyż istnienie podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności skargi uniemożliwia przejęcie skargi do rozpoznania w ogóle, podczas gdy zawieszenie postępowania służy czasowemu zawieszeniu (wstrzymaniu) toku czynności procesowych na czas niezbędny do ustania przyczyny stanowiącej podstawę zawieszenia. Przypomnieć również trzeba, że przesłanka dopuszczalności zaskarżenia określona w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. ma charakter merytoryczny i z tego względu – odmiennie niż w przypadku niedochowania przez skarżącego formalnych wymagań skargi – w przypadku jej zaistnienia prawo nie przewiduje możliwości konwalidacji skargi, jeżeli jest ona niedopuszczalna z przyczyn wskazanych, m.in. w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Ma to ten skutek, że w każdym przypadku stwierdzenia braku którejś z przesłanek dopuszczalności zaskarżenia sensu stricto sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić". Sąd ten wyjaśnił także, że oczekiwanie na prawomocne zakończenie sprawy tożsamej, wszczętej przez tego samego skarżącego w stosunku do tej samej decyzji, stanowiłoby niedopuszczalną praktykę konwalidowania niedopuszczalnej skargi wniesionej w warunkach art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Tak wyrażona jednoznaczna ocena warunków zaistniałych w niniejszej sprawie nie pozostawia żadnych wątpliwości. Ustalony stan faktyczny w tym zakresie nie uległ zmianie, przy niezmienionym stanie prawnym. Mając na uwadze powyższe uznać należało, że zachodziły przesłanki do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w myśl którego sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Zaznaczyć trzeba, że badanie istnienia tak ujętej przesłanki następuje wobec stanu rzeczy istniejącego w dacie wniesienia skargi. W niniejszej sprawie istotne zatem było, że w dacie wniesienia skargi z dnia 10 lutego 2021 r. sporządzonej przez adw. Wiolettę Stolarczyk pozostawało w toku postępowanie wszczęte skargą wniesioną na tę samą decyzję w dniu 28 stycznia 2021 r. sporządzoną przez adw. T.C. (z akt sprawy II SA/Łd 130/21 wynika, że skarga przez ww. adwokata T.C. została wniesiona w dniu 28 stycznia 2021 r. - k. 9). W tej sytuacji, z uwagi na fakt, iż przedmiotowa skarga została wniesiona, gdy w toku pozostawała sprawa wszczęta w wyniku złożenia wcześniejszej skargi, prawidłowo Sąd pierwszej instancji tę skargę z dnia 10 lutego 2021 r. odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W świetle powyższego zarzuty podniesione przez Skarżącego we wniesionym zażaleniu nie mogły zostać uwzględnione. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. Natomiast zażalenie wniesione przez C.A. podlegało odrzuceniu na podstawie art. 180 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, nabywa status uczestnika postępowania na prawach strony i związane z tym uprawnienia procesowe (w tym m.in. prawo wnoszenia środków odwoławczych) jedynie, gdy postępowania to zmierzać będzie do merytorycznego rozpoznania skargi. Odrzucenie skargi jest rozstrzygnięciem formalnym, które w żaden sposób nie wpływa na sytuację prawną osób, które w przypadku jej skutecznego wniesienia byłyby uznane za uczestnika postępowania w myśl art. 33 § 1 p.p.s.a. Są one wprawdzie bezpośrednio zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie można twierdzić, że odrzucenie skargi naruszy interes prawny tych osób. Zgodnie z art. 173 § 2 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. zażalenie na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego może wnieść wyłącznie strona lub uczestnik na prawach strony (oraz podmioty wymienione w art. 173 § 2 p.p.s.a.). Zażalenie na postanowienie o odrzuceniu skargi, wniesione przez osobę, która nabędzie status uczestnika postępowania na prawach strony, zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a., dopiero z momentem skutecznego wniesienia skargi, uznać należy za niedopuszczalne. Odrzucenie skargi w niniejszej sprawie nie wpływa na sytuację prawną podmiotów innych niż skarżący i organ administracji publicznej, zatem nie można mówić, by te inne osoby posiadały interes prawny w kwestionowaniu ustaleń Sądu o zasadności odrzucenia skargi (por. postanowienie NSA z 19 maja 2016 r. II OZ 512/16). A zatem zażalenie wniesione przez C.A. na postanowienie Sądu odrzucające skargę S.S. jest niedopuszczalne. Dlatego, na podstawie art. 180 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., zostało odrzucone. A zatem orzeczono jak w punkcie 2 sentencji postanowienia.