III OSK 7467/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Apelacyjnego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt: II SAB/Bk 55/21 w sprawie ze skargi R.S. na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w Białymstoku w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt: II SAB/Bk 55/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.S. na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w Białymstoku w przedmiocie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Prezesa Sądu Apelacyjnego w Białymstoku do załatwienia wniosku R.S. z dnia 5 października 2020 r. w formie przewidzianej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że Prezes Sądu Apelacyjnego w Białymstoku dopuścił się bezczynności, w punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie czwartym nie przyznał od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, w punkcie piątym oddalił skargę w pozostałej części. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 5 października 2020 r. R.S. zwrócił się do Prezesa Sądu Apelacyjnego w Białymstoku o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie wszystkich kopii postanowień wydanych na skutek zażaleń na postanowienia sądów okręgowych wydziałów penitencjarnych w sprawach o zwolnienie warunkowe we wrześniu 2020 roku. Pismem z dnia 14 października 2020 r. Prezes Sądu Apelacyjnego w Białymstoku udzielił odpowiedzi, że we wskazanym okresie wydano 95 orzeczeń, jednakże ich udostępnienie uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu w udostępnieniu informacji, która w ocenie Prezesa jest informacją przetworzoną. Z tego względu wezwano wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu w udostępnieniu informacji, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. R.S. w dniu 4 grudnia 2020 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku ze skargą na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w Białymstoku przez nieudostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie oraz wniósł o zasądzenie od organu kwoty 2000 zł. Pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę, wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, o stwierdzenie, że Prezes dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Pełnomocnik podtrzymał także wnioski skarżącego sformułowane w jego skardze oraz podkreślił, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji i nie zachodziły podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, że żądana informacja ma charakter przetworzony. Skarżący nie podjął próby wykazania interesu publicznego, a zatem nie uzupełnił braku formalnego wniosku, co powodowało pozostawienie go bez rozpoznania. Nadto skarżący nie wyczerpał drogi zażaleniowej przed wniesieniem sprawy do sądu, zgodnie z art. 36 i 37 k.p.a., co powinno skutkować odrzuceniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyjaśniając pojęcie bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdził, że skoro organ nie wydał żadnego aktu przewidzianego w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej ani nie udostępnił informacji publicznej do chwili orzekania, to pozostaje w bezczynności. Jeżeli organ uważał, że informacja objęta wnioskiem jest informacją przetworzoną, a skarżący nie wykazał szczególnie ważnego interesu do jej otrzymania, to winien wydać decyzję odmowną, a nie pozostawić wniosek bez rozpoznania. Art. 16 ww. ustawy stanowi o formie prawnej załatwienia wniosku. Istota pozostawania w bezczynności organu w sprawie niniejszej polegała na niezałatwieniu sprawy w formie przewidzianej przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd wyjaśnił także, że wątpliwe jest stanowisko organu, że informacja ma charakter przetworzony. Skoro organ nie udzielił wnioskowanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej, zaś udzielenie odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w dniu 14 października 2020 r. nie może stanowić o wypełnieniu tego obowiązku w ustawowym terminie, ponieważ nie zachowano procedury przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to bezczynność organu miała charakter rażący. W sprawie niniejszej organ nie udzielił informacji niezwłocznie, ani też nie wydał decyzji odmownej przez okres kilku miesięcy licząc od daty wpływu wniosku do chwili orzekania przez Sąd. Nie ulegało wątpliwości, że nie było to zaniechanie celowe, zamierzone i wynikające ze złej woli, jednak długotrwałość zaniechania organu Sąd ocenił jako przesądzającą o jego rażącym charakterze. Sąd nie znalazł podstaw ani do przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego ani zasądzenia grzywny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes Sądu Apelacyjnego w Białymstoku zaskarżając ten wyrok w zakresie jego punktu 1, zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zobowiązanie organu do wydania aktu, który został wydany i uprawomocnił się przed wydaniem orzeczenia w sprawie i nie oddalenie skargi w zaskarżonej części, tj. w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w formie przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej pomimo wykonanego już przez organ obowiązku; 2) naruszenie art. 122 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie, w sytuacji potencjalnej możliwości załatwienia przez organ w każdym czasie wniosku w formie przewidzianej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzją z dnia 2 marca 2021 r. Prezes Sądu Apelacyjnego w Białymstoku rozpoznał wniosek skarżącego z dnia 5 października 2020 r. odmawiając udostępnienia przetworzonej informacji publicznej, zaś Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 19 kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Oznacza to, że orzeczenie Sądu z dnia 23 września 2021 r. zostało w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku wykonane przed jego wydaniem. Wykonanie orzeczenia jest więc w świetle obowiązujących przepisów prawa niedopuszczalne, co uzasadnia uchylenie wyroku w zaskarżonej części. Ponadto w skardze kasacyjnej wskazano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w przypadkach wskazanych w art. 119 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest uprawnieniem a nie obowiązkiem sądu (art. 122 cyt. ustawy), który powinien mieć na względzie, że organ mógł usunąć bezczynność, szczególnie w sytuacji w sprawie niniejszej, gdzie do rozpoznania skargi doszło po przywróceniu terminu do jej wniesienia, a stan faktyczny zmienił się, co nie zostało uwzględnione w wyniku rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego pierwszoinstancyjnie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie oraz obszernie odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, a także zwracając uwagę na jej istotne wady konstrukcyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na dwóch zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te okazały się nieskuteczne. W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zobowiązanie organu do wydania aktu, który został wydany i uprawomocnił się przed wydaniem orzeczenia w sprawie i nie oddalenie skargi w zaskarżonej części, tj. w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w formie przewidzianej ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., pomimo wykonanego już przez organ obowiązku. Zarzut ten został oparty na dwóch przepisach o charakterze kompetencyjnym, obu określających wyłącznie rodzaj podejmowanego przez Sąd rozstrzygnięcia – z jednej strony na przepisie, który daje podstawę do zobowiązania organu do wydania aktu w przypadku stwierdzenia przez Sąd bezczynności organu, zaś z drugiej strony na przepisie, z którego wynika kompetencja do oddalenia skargi w przypadku braku podstaw do jej uwzględnienia. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie doszło do niezasadnego zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podczas gdy skarga winna być oddalona, brak było bowiem – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, podstaw do zobowiązania organu w sytuacji, gdy organ wydał decyzję, a decyzja ta zyskała przymiot ostateczności przed wydaniem wyroku zobowiązującego organ do wydania aktu. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie nie powołuje jakichkolwiek innych przepisów p.p.s.a. Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że powyższe przepisy art. 149 § 1 pkt 1, art. 151 p.p.s.a. mają podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, art. 151 p.p.s.a. (art. 151 p.p.s.a. nie zawiera mniejszych jednostek redakcyjnych, jak paragrafy i punkty wskazane w treści zarzutu) jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem powyższych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, art. 151 p.p.s.a. Powyższe przepisy ogólne mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał np. wadliwą wykładnię pojęć użytych w tych przepisach, a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tych przepisach, a nie kwestionował prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że strona skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz w istocie wskazuje na okoliczność nie wzięcia przez Sąd pod uwagę faktu wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a tym samym na brak podstaw do zobowiązywania organu do wydania takiej decyzji. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwą ocenę stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji wadliwe procedowanie w sprawie, konieczne było wskazanie na stosowne przepisy postępowania w tym zakresie. Tymczasem w skardze kasacyjnej poza wskazanymi wyżej - w ramach analizowanego zarzutu - ogólnymi przepisami art. 149 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. nie powołano jakichkolwiek przepisów postępowania, co w realiach niniejszej sprawy czyni powyższy zarzut nieskutecznym. Brak było również podstaw do uznania za skuteczny zarzutu naruszenia art. 122 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w zaniechaniu przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie, w sytuacji potencjalnej możliwości załatwienia przez organ w każdym czasie wniosku w formie przewidzianej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 122 p.p.s.a., Sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Przepis ten wskazuje na kompetencję Sądu do skierowania sprawy na rozprawę, nie wprowadzając jednocześnie obowiązku Sądu w tym zakresie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest uprawnieniem a nie obowiązkiem sądu, któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił całkowitą swobodę nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się stosując art. 122 p.p.s.a. Celem regulacji zawartej w art. 122 p.p.s.a. było stworzenie możliwości wyeliminowania tych wszystkich przypadków, w których skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym było, z różnych powodów, wadliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., I FSK 508/20). Sąd I instancji orzekając na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nie naruszył zatem powyższego przepisu, skoro podjęcie decyzji procesowej o przekazaniu sprawy do rozpoznania na rozprawie nie jest obowiązkiem Sądu, jest uzależnione od stwierdzenia przez Sąd podstaw konieczności rozpoznania jej na rozprawie, a takich w zawisłej sprawie, Sąd nie stwierdził. W odniesieniu do argumentacji obydwu zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na istotną okoliczność, tj. na fakt, że organ przy skardze kasacyjnej przedstawił kopie wydanych decyzji oraz podniósł argumentację dotyczącą ich wydania przed dniem wyrokowania o bezczynności organu – jako argumentację mającą uzasadnić zarzut naruszenia art. 122 p.p.s.a. i skupiając się na wadliwym w jego ocenie wydaniu orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, bez uwzględnienia przez Sąd zmiany stanu faktycznego sprawy, a tym samym wskazując na wadliwe zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Organ nie bierze jednak pod uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, że Sąd prawidłowo przedstawił stan faktyczny sprawy, jaki mógł zidentyfikować na podstawie akt sprawy. Znamienne jest to, że organ nie przedstawił przed wydaniem wyroku decyzji, o których mowa w skardze kasacyjnej, chociaż miał wiedzę o toczącym się postępowaniu w sprawie ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Pełnomocnik organu w odniesieniu do pisma skarżącego w toku postępowania – po zaistniałym pierwotnie odrzuceniu skargi, wniosła "odpowiedź na zażalenie/wniosek o przywrócenie terminu" pismem z dnia 25 maja 2021 r., a więc już po wydaniu przez organ decyzji i jej uprawomocnieniu się. Otrzymała także odpis postanowienia o przywróceniu terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi z dnia 1 czerwca 2021 r. Niewątpliwie zatem organ miał wiedzę o etapach toczącego się postępowania, w tym, co oczywiste, o kompetencjach Sądu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wszczętej skargą na bezczynność organu. Powyższy tok zdarzeń i zaniechań po stronie organu wskazuje na bezskuteczność argumentacji zarzutów skargi kasacyjnej. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, która nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Kwestię rozpoznania wniosku pełnomocnika z urzędu strony skarżącej pierwszoinstancyjnie o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozstrzygnięcia Sądowi I instancji. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy.