II OSK 395/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O.S. i P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 641/21 w sprawie ze skargi O.S. i P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 25 marca 2021 r. nr SKO.4150/416/21 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA w Szczecinie", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 641/21 oddalił skargę O.S. i P.S. (dalej: "skarżący", "strony") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 25 marca 2021 r., znak: SKO.4150/416/21 w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") decyzją z 19 stycznia 2021 r. znak: GPN.6730.244.2019.4 wydaną na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a." w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", odmówił ustalenia na rzecz skarżących warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...], gm. [...]. Organ I instancji wskazał, że inwestycja nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W wyniku wniesionego odwołania, SKO decyzją z 25 marca 2021 r., znak: SKO.4150/416/21 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 164, nr 1588), dalej: "rozporządzenie", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza, iż w przedmiotowej sprawie w wyznaczonym do analizy obszarze, brak jest jakiejkolwiek zabudowy, która mogłaby stanowić "dobre sąsiedztwo" dla planowanego budynku. Co więcej, SKO dokonało własnej analizy mapy właściwej w skali 1: 1 000 tj. w odległości dwukrotnie większej, czyli sześciokrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem i również na takim obszarze nie stwierdzono jakiejkolwiek zabudowy. Brak było podstaw uzasadniających rozszerzenie obszaru analizowanego, gdyż obszar objęty analizą, jak i najbliższe otoczenie tego obszaru, to teren rolny podzielony na liczne działki budowlane, z których żadna nie jest zabudowana. Z kolei zabudowa wskazana przez strony na działkach nr ew. [...] oraz [...] jest oddalona w kierunku północno-zachodnim o ok. 150 m i nie może stanowić "dobrego sąsiedztwa" dla planowanej inwestycji. O.S. i P.S. wnieśli skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: 1) § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez niewyjaśnienie zasadności przyjęcia dla nieruchomości objętej projektowaną inwestycją minimalnego obszaru analizowanego, 2) § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez wyznaczenie obszaru analizowanego dla ustalenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie zbliżonym do prostokąta, a nie koła, 3) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 - 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa, przekonywania i dochodzenia prawdy obiektywnej oraz poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy i zaniechanie prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego. WSA w Szczecinie przywołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji na wstępie odniósł się do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. tłumacząc, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w pkt 1-6 tegoż przepisu. Dopełnieniem powyższej regulacji są przepisy rozporządzenia. Zgodnie z jego § 3 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Zatem celem tych regulacji jest zapewnienie ładu przestrzennego. W przedmiotowej sprawie, na co zwrócił uwagę WSA w Szczecinie, organy administracyjne odmówiły skarżącym wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] z uwagi na brak w wyznaczonym analizą urbanistyczną obszarze (trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejsza jednak niż 50 m) jakiejkolwiek zabudowy. Zabudowy takiej brak jest również w odległości nawet dwukrotnie większej. Skarżący kwestionują powyższą analizę zarówno w zakresie kształtu wyznaczonego terenu, jak i w zakresie braku rozszerzenia obszaru analizy. Sąd I instancji zgodził się co prawda z tezą stron, że dopuszczalne jest wyznaczenie innych granic przez organ, jednak wyznaczając obszar analizowany należy kierować się zasadą dobrego sąsiedztwa, zadeklarowaną zasadą wolności zagospodarowania terenu oraz uwzględniać aspekt ładu przestrzennego. Samo poszerzenie takich granic możliwe jest jedynie wówczas, gdy jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Zatem dowolność w wyznaczaniu granic obszaru analizowanego powodowałaby swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku. Sąd wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że tego rodzaju odstępstwo od zasady nie może mieć charakteru dowolności i powinno być uzasadnione indywidualnymi okolicznościami. WSA w Szczecinie odnosząc się do argumentu skarżących, iż na działkach nr ew. [...] i [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wyjaśnił, że nie sposób uznać, iż owe działki znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość, są bowiem położone w odległości ok. 150 m w linii prostej, do których są doprowadzone inne drogi. W zakresie zaś zarzutu wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego poprzez nadanie mu kształtu zbliżonego do kwadratu, nie zaś okręgu, Sąd I instancji podniósł, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że nie jest konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego w formie okręgu. Obszar wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane. Samo określenie "wokół" oznacza tylko tyle, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym, a z mapy jednoznacznie wynika, że zmiana kształtu na kolisty nie zmieniłaby kluczowego dla sprawy ustalenia. O.S. i P.S. wywiedli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewyjaśnienie zasadności przyjęcia dla przedmiotowej nieruchomości minimalnego obszaru analizowanego dla ustalenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a przez to brak przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy w odniesieniu do działek nr ew. [...] i [...] pomimo, że powinny one zostać objęte obszarem analizowanym, 2) § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego dla ustalenia funkcji i cech zabudowy w kształcie prostokąta, co spowodowało pominięcie w obszarze analizowanym sąsiednich działek zabudowanych, które byłyby przedmiotem analizy, gdyby obszar został wyznaczony w sposób prawidłowy. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zrzekając się jednocześnie rozprawy. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA. Kluczową w sprawie jest kwestia wyznaczenia obszaru poddanego analizie urbanistycznej, aby ustalić, czy w pobliżu terenu inwestycyjnego występuje co najmniej jedna działka sąsiednia zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. właściwy minister określił w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym aktem jest cytowane już rozporządzenie, które w dacie orzekania przez SKO zawierało definicję obszaru analizowanego, jak również wskazywało sposób wyznaczenia takiego obszaru. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązującym w dacie orzekania przez SKO, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Prawidłowa skala mapy użytej do wyznaczenia obszaru analizowanego została uwzględniona na etapie orzekania przez SKO. W niniejszej sprawie front działki wynosi ok. 16 m. Obszar analizy wyznaczono wokół terenu działki nr [...], obręb [...], zachowując zasadę minimalnego zakresu tj. trzykrotności frontu działki oraz spełniając warunek zachowania odległości minimum 50 m. W wyznaczonym tak obszarze brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Przedmiotowa działka znajduje się na terenie rolnym, podzielonym na działki, niezbudowanym. Z akt administracyjnych wynika, że w dalszej odległości, około 150 m od terenu inwestycyjnego, znajduje się zabudowa o tożsamej funkcji, tj. zabudowa budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Spór zatem dotyczy tego, czy istniały przesłanki do poszerzenia obszaru analizowanego, aby w jego granicach znalazła się zabudowa o tożsamej funkcji jak planowana. Zdaniem NSA kluczowy dla sprawy przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia ustanawia zasadę wyznaczania obszaru analizowanego. Jednoznacznie ustanawia regułę wyznaczenia tego obszaru wokół terenu działki budowlanej i wyznacza odległości. Mianowicie nie mniej niż trzykrotność frontu działki i jednocześnie nie mniej niż 50 m, co jest zasadne przy działkach z wąskim frontem i umożliwia szersze odniesienie do otaczającej zabudowy. Ten tryb powinien być stosowany jako podstawowy wzorzec ustalania obszaru analizy i przeprowadzenie analizy przy jego zastosowaniu jest w pełni prawidłowe. Organ jednocześnie nie ma obowiązku wykazywania, z jakich powodów nie odstąpił od tego wzorca. Natomiast ciąży na nim taki obwiązek, jeśli uzna, że wystąpiły okoliczności uzasadniające poszerzenie tego obszaru (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2650/15). Zawsze powiększenie obszaru analizowanego ponad podstawowy wymiar musi mieć racjonalne uzasadnienie i wykazanie tych powodów ciąży na organie, który opiera się na opracowaniu profesjonalisty tj. urbanisty lub architekta (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Dalej, wyznaczenie powiększonego obszaru nie może być podyktowane osiągnięciem celu inwestora występującego o ustalenie warunków zabudowy. Jednakże, o ile nie jest dopuszczalne powiększenie obszaru analizowanego w celu uzasadnienia planowanej zabudowy (tak np. wyrok NSA z 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1952/21, wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1167/20), to takim kryterium bezspornie jest konieczność zachowania ładu przestrzennego, choćby w celu prawidłowego ustalenia linii nowej zabudowy oraz realizacji założeń kontynuacji istniejącej zabudowy (tak wyrok NSA z 14 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2876/15). Niemniej skorzystanie z możliwości poszerzenia terenu analizy jest wyjątkiem, który nie może determinować postępowania organów stosujących u.p.z.p. W niniejszej sprawie zasadnie WSA w Szczecinie ocenił, że zagospodarowanie terenu, a w zasadzie jego brak, żadną miarą nie uzasadnia powiększenia obszaru analizowanego w stosunku do wyznaczonego w analizie urbanistycznej. Natomiast uwzględnienie w tej analizie oddalonych dwóch zabudowanych działek, w celu określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tej konkretnej sytuacji stanowiłoby naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zdaniem NSA, co zasadnie wywiódł Sąd wojewódzki, nie ma znaczenia ostateczny kształt tego obszaru. Przepis posługuje się pojęciem wyznaczenia obszaru wokół działki budowlanej. Taka regulacja sugeruje formę koła dla tego obszaru. Niemniej jest to jedynie podstawowy wzorzec, który w konkretnych realiach podlega modyfikacji. Choćby w sytuacji, gdy objęcie większej lub znaczącej części działki spowoduje, że zostanie ona włączona do analizy, to kształt koła ulegnie zmianie poprzez wprowadzenie w miejsce krzywizny, linii prostej, bo taki kontur mają zazwyczaj działki ewidencyjne. Nie ma także przeszkód, aby obszar analizowany przyjął kształt zbliżony do prostokąta. Poza wszystkim bez znaczenia dla wyniku tej sprawy pozostaje kształt obszaru. Zarówno bowiem wyznaczenie w kształcie koła, jak i prostokątu, nie powoduje, aby obszarem zostały objęte działki zabudowane. W niniejszej sprawie zasadnie WSA w Szczecinie zaakceptował stanowisko organów, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym nie znajduje się żaden budynek. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków zabudowy dostosować je do funkcji, cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Zatem brak w obszarze analizowanym zabudowy skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy z racji niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.