II OSK 2650/15

Dnia 21 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2565/14 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. P. kwotę 1707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z 14 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2565/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2014 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., w wyniku rozpatrzenia wniosku K. W., ustalił stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo – mieszkalnego na działce nr [...] oraz pięć miejsc parkingowych w pasie drogowym ul. S. na działkach o numerach [...]. Z treści decyzji i przeprowadzonej w sprawie - stosownie do przepisu § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że lokalizację budynku usługowo – mieszkalnego przewidziano w granicy z działkami o numerach od [...] zabudowanymi garażami. W związku z tym w decyzji nakazano zastosować rozwiązania uwzględniające stan istniejący (w tym spadek dachu garaży) i nie pogarszające warunków ich użytkowania. Miejsca parkingowe wyznaczono z kolei w pasie drogowym ulicy S. przylegającym do działki [...] zlokalizowanym na działkach wskazanych w rozstrzygnięciu. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości "frontu terenu objętego wnioskiem", przy czym, jak wynika z części graficznej decyzji za front ten organ uznał odcinek oznaczony literami A i H obejmujący tą część pasa drogowego, którą inwestor przeznaczył na urządzenie pięciu miejsc parkingowych. Odcinek ten jest ponad dwukrotnie większy niż szerokość działki nr [...]. Odwołania wnieśli właścicieli nieruchomości sąsiednich zabudowanych garażami: B. i J. K. oraz T. i T. J. Odwołujący wskazali w szczególności, że w decyzji nie zawarto żadnych gwarancji, że realizacja inwestycji nie wpłynie negatywnie na dalsze, bezpieczne funkcjonowanie zespołu ich garaży. Wskazali też na następujące zagrożenia związane z realizacją inwestycji: głęboki wykop pod fundament naruszy konstrukcję garażu; uniemożliwione zostanie dotychczasowe swobodne odprowadzanie wód opadowych z dachu garażu (ze szkodą dla zieleni osiedlowej); wentylacja garażu (kratki w tylnej ścianie garaży) zostanie zlikwidowana albo utrudniona; nadmiar wody deszczowej spadającej z planowanego budynku będzie regularnie zalewał garaże, a duże masy śniegu z planowanego budynku będą spadały na dachy garaży. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, uznało, że w jej treści prawidłowo zabezpieczono interesy osób trzecich w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich. Przyjęło, że spełnione zostały wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obligujące organ do ustalenia warunków zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P. zarzucił m. in. wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, niezgodne z prawem wyznaczenie frontu działki, wadliwe przyjęcie, że realizacja obowiązku urządzenia miejsc parkingowych może polegać na zapewnieniu miejsc w pasie drogowym drogi publicznej, a także niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania i ustalenie przedmiotu postępowania. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., określający przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem). Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały prawidłowo. Podobnie, w ocenie Sądu, ustalenia wynikające z analizy urbanistycznej, zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach wskazanego rozporządzenia, uznać należy za prawidłowe. Odnośnie do wyznaczenia granic obszaru analizowanego Sąd wskazał, że jego ramy wyznacza § 3 ww. rozporządzenia, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przepis ten zakreśla pewne minimum wielkości obszaru przyjętego do analizy, co oznacza, iż jest możliwe wyznaczenie obszaru większego, nie mniejszego. Odnosząc te rozważania do stanu faktycznego Sąd podniósł, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jest prawidłowy, podobnie jak i uzasadnienie jego wyznaczenia, wynikające z decyzji organu I instancji. Organ wyjaśnił, że przyjęty obszar analizowany zawiera układ urbanistyczny utworzony przez istniejącą wzdłuż tych ulic zabudowę usługowo - mieszkaniową, mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną, usługową oraz gospodarczo - garażową, tworzącą jednolity układ przestrzenny. W konsekwencji, nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Sąd stwierdził nadto, że załączona do akt analiza funkcji oraz cech zabudowy będąca podstawą orzekania w niniejszym postępowaniu administracyjnym w sposób wystarczający i adekwatny do sytuacji analizuje stan faktyczny, a następnie logicznie i przekonująco wyjaśnia jakimi przesłankami kierowano się przy ustaleniu poszczególnych cech projektowanego budynku. Faktem jest, że w niektórych paramentach budynku architekt, a w ślad za nim organ zastosował możliwość wyznaczenia innego wskaźnika, niż wynikający z ogólnej reguły ustalonej w każdym wypadku przez rozporządzenie, niemniej jednak obszerne ustalenia oraz rzeczowa argumentacja przedstawiona w analizie pozwoliły na dokonanie niektórych odstępstw przy pełnym poszanowaniu generalnej zasady zachowania ładu przestrzennego. Zdaniem Sądu, organ miał uzasadnione podstawy, aby przyjąć zaproponowane przez inwestora wskaźniki i stanowisko swoje w tym zakresie prawidłowo uzasadnił. Odnosząc się do zarzutu wyznaczenia frontu działki niezgodnie z definicją wskazaną w § 2 pkt 5 rozporządzenia Sąd wskazał, że metodyka jego wyznaczania została w decyzji wyjaśniona, a przyjęte rozwiązanie nie narusza § 2 pkt 5 rozporządzenia, ponieważ tak oznaczony w analizie front działki jest wynikiem uznania wszystkich działek jako terenu inwestycji. Sąd nie podzielił też zarzutu skargi, jakoby organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), akceptując możliwość usytuowanie miejsc postojowych na terenie będącym własnością innego podmiotu. Stanowisko dotyczące wymogu zaprojektowania i urządzenia miejsc postojowych na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jest zbyt restrykcyjne i nieznajdujące podstaw w tym przepisie. Przyjętego rozwiązania nie zakwestionował zarządca drogi publicznej, którym w niniejszej sprawie jest Burmistrz Miasta S., działający jako organ pierwszej instancji. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., wskazując, że skarga rozpoznawana w niniejszej sprawie została wniesiona przez A. P., a nie przez Wspólnotę Mieszkaniową [...]. Zdaniem Sądu, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać, a sąd administracyjny nie może z urzędu uwzględnić tej podstawy wznowieniowej, gdyż wymaga ona wniosku pominiętej strony. Sąd wskazał przy tym, że kwestia udziału w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy Wspólnoty Mieszkaniowej [...] była przedmiotem rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, które decyzją z [...] września 2014 r. umorzyło postępowanie odwoławcze prowadzone z odwołań powyższych Wspólnot. Decyzja ta nie jest natomiast przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003, Nr 164, poz.1589), Sąd wskazał, że pogląd skarżącego, że określenie w decyzji sposobu użytkowania budynku jako usługowo - mieszkaniowego bez sprecyzowania rodzaju świadczonych usług, nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Przepis § 2 pkt 1 tego rozporządzenia określa jak zapisuje się ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy, w tym pkt b) stanowi ogólnie "zabudowa usługowa". Okolicznością w sprawie bezsporną jest to, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa usługowa. Sąd wskazał na pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze prawniczej, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. P. W jej podstawach wskazał na naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u,p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez niezasadne rozszerzenie obszaru analizowanego, które skutkowało porównaniem planowanego zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy z zabudową znajdującą się poza obszarem osiedla, stanowiącego zorganizowaną całość urbanistyczną, a w konsekwencji skutkujące przyjęciem, iż planowana inwestycja czyni zadość zasadzie dobrego sąsiedztwa; 2. § 2 pkt 5 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie za front działki odcinka AH (oznaczonego na załączniku graficznym nr 1 do analizy urbanistycznej), podczas gdy tak oznaczony odcinek nie stanowi części działki budowlanej, co w konsekwencji skutkowało kolejnym uchybieniem w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego; 3. § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż realizacja obowiązku urządzenia miejsc parkingowych może polegać na "zapewnieniu" miejsc w pasie drogowym drogi publicznej, podczas gdy miejsca postojowe powinny być urządzone w ramach działki budowlanej, na której prowadzona będzie inwestycja; 4. § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że zgodnie z ww. przepisem wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy funkcji zabudowy może nastąpić poprzez ogólne określenie funkcji inwestycji jako usługowo-mieszkalnej, podczas gdy organ powinien był wskazać konkretny rodzaj usług, które mogą być świadczone na terenie inwestycji objętej warunkami zabudowy. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o wydanie orzeczenia reformatoryjnego, tj. uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi, a także o dopuszczenie dowodów z dokumentacji fotograficznej zawierającej cztery zdjęcia oznaczone numerami 1-4, na okoliczności szczegółowo opisane w treści skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, argumentując zasadność pierwszego z podniesionych zarzutów wskazano, że skarżący nie kwestionuje samej możliwości rozszerzenia granic obszaru analizowanego, jednak podkreśla konieczność szczegółowego umotywowania takiej decyzji przez organ wydający warunki zabudowy. Jego zdaniem, uzasadnienie to jest ogólnikowe, podkreślające wyłącznie niepoparte żadną argumentacją stanowisko Sądu o zgodności z prawem wyznaczonego obszaru. Skutkowało ono objęciem nim – poza zwartą terenowo jednostką urbanistyczno – architektoniczną jaką jest osiedle mieszkaniowe przy ul. S.– ulicy Z., stanowiącej ulicą o zupełnie innej funkcji i innym typie zabudowy, co obrazują załączone fotografie. Skarżący wskazał, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie bloków mieszkalnych przy ul. S. i w znacznym oddaleniu od ul. Z. Gdyby obszar analizowany wyznaczono z uwzględnieniem przepisowego minimum to obejmowałby on właśnie - tworzące urbanistyczną całość - osiedle mieszkaniowe. Ustalenia organów w tym zakresie spowodowały objęcie nim terenów poza tym osiedlem, charakteryzujących się zupełnie innym typem zabudowy, co jest całkowicie nieuzasadnione. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że organ nie umotywował przekonywująco przesłanek, które doprowadziły do poszerzenia obszaru analizowanego, nie przywołał obiektywnych okoliczności jak np.: istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, czy oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą. W tej sytuacji, wyznaczenie tego obszaru w niniejszej sprawie uznać należy za błędne. W konsekwencji zaś wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego – wadliwe są wszystkie ustalenia w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, przyjęte w skarżonych decyzjach. Pomijając powyższe, zdaniem skarżącego, wadliwie organ wyznaczył w szczególności front działki, oznaczając go jako odcinek AH, stanowiący sumę szerokości działek przeznaczonych pod "organizację" miejsc parkingowych. Tymczasem, za front działki można uznać tylko część działki budowlanej, przylegającej do drogi publicznej, za którą w konsekwencji nie może zostać uznana działka przeznaczona pod drogę publiczną. Skarżący zakwestionował przy tym prawidłowość założenia, że "organizacja" miejsc parkingowych na drodze publicznej stanowi jedną inwestycję wraz z budową budynku mieszkalno – usługowego. Odwołując się do brzmienia § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący wskazał, że przepis ten wyklucza możliwość urządzenia miejsc parkingowych poza obrębem inwestycji, w szczególności na terenie, stanowiącym drogę publiczną, gdyż skutkowałoby to nadmiernym obciążeniem tych dróg, co jest sprzeczne z celem i funkcją tego przepisu. Bez znaczenie w tym kontekście jest brak sprzeciwu zarządcy tej drogi. Wreszcie skarżący wskazał na niedostateczne określenie rodzaju usług, jakie mogą być świadczone na terenie inwestycji, w szczególności podnosząc, że określenie ich jako "nieuciążliwe" jest zbyt wąskie. Inne są bowiem wymagania dla prowadzenie usług weterynaryjnych, a inne dla usług aptecznych. Doprecyzowanie w tym zakresie umożliwia natomiast uwzględnienie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań zagospodarowania terenu w zakresie potrzebnej liczby miejsc parkingowych, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Skarżący zarzucił jednocześnie Sądowi pomylenie kategorii "rodzaju zabudowy" z "funkcją zabudowy", co doprowadziło do zaakceptowania błędnego stanowiska o braku konieczności doprecyzowania rodzaju usług świadczonych na terenie planowanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona, a podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, znajduje uzasadnienie zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że głównym i obligatoryjnym źródłem danych oraz ocen, które mają być podstawą ustaleń planistycznych zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, jest analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz jej wyniki. Sporządzenie powyższej analizy musi być jednak poprzedzone prawidłowym wyznaczeniem wokół działki lub działek tworzących teren inwestycyjny obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jakkolwiek z powyższego przepisu wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru (co nie wyklucza ich przekroczenia), to jednak stanowią one punkt wyjścia dla zabiegu wyznaczania tych granic. W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu (min. 3,0). Z przepisu tego wynika jednocześnie, że ustawodawca pozostawił organom administracji względną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, która jednak nie może przerodzić się w dowolność. Jak wynika z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2014 r., front działki stanowi odcinek oznaczony na załączniku graficznym literami AH, tj. odcinek ten uwzględnia szerokość działki nr [...], stanowiącej współwłasność inwestorki, a na której ma zostać zrealizowany budynek mieszkalno-usługowy oraz uwzględnia także szerokość frontów działek nr [...] – [...], stanowiących własność Gminy S., na których inwestorka planuje zrealizować miejsca parkingowe. Słusznie skarżący kasacyjnie zwraca uwagę, że odcinek AH stanowi w istocie "sumę szerokości działek przeznaczonych pod organizację miejsc parkingowych". Zdaniem Sądu, taki sposób wyznaczenia frontu działki jest wadliwy i nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach cytowanego rozporządzenia. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Słusznie argumentuje skarżący kasacyjnie, że za front działki w analizowanej sprawie można uznać działkę przeznaczoną pod inwestycję, tj. działkę nr [...], bowiem niewątpliwie to z niej będzie odbywał się wjazd na działkę, natomiast rozszerzenie odcinka, określającego "front działki" o działki, stanowiące drogę publiczną, jest sprzeczne z treścią cytowanego przepisu. Należy także zauważyć, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, bowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia stanowi front działki. W analizowanych okolicznościach faktycznych natomiast, jak wskazano powyżej, organ za front działki przyjął odcinek, na który składa się suma frontów różnych działek, co już stanowi o naruszeniu cytowanego § 2 pkt 5 rozporządzenia. Z kolei, cytowany wyżej przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - granicę maksymalną organ wyznacza z kolei według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy - aspekt ładu przestrzennego. Określenie w ww. przepisie minimalnej wielkości obszaru analizowanego obejmującej trzykrotną szerokość frontu działki - z dopuszczeniem możliwości wyznaczenia go w większym rozmiarze - rodzi po stronie organu administracji obowiązek uzasadnienia konkretnymi okolicznościami danego przypadku decyzji o wyznaczeniu obszaru analizowanego w większym rozmiarze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych w tej mierze w zasadzie jednoznaczne wynika, że wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Szczegółowego uzasadnienia zatem wymaga sytuacja, zastosowania wyjątku od zasady wyznaczenia obszaru analizowanego przy zastosowaniu współczynnika trzykrotnej szerokości frontu działki, jaka miała miejsce w niniejszym stanie faktycznym. Tymczasem takiego uzasadnienia nie ma ani w analizie urbanistycznej, ani też w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Natomiast Sąd I instancji, poza samym stwierdzeniem dopuszczalności wyznaczenia obszaru analizowanego w większym wymiarze, co nie jest przedmiotem sporu, w żaden sposób nie ocenił potrzeby takiego wyznaczenia w niniejszym stanie faktycznym. I w tym też zakresie argumenty skargi kasacyjnej uznać należy również za uzasadnione. Sąd podziela przy tym stanowisko skarżącego kasacyjnie, że wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób wykraczający poza trzykrotną szerokość frontu działki spowodowało objęcie nim terenów o różnych funkcjach zabudowy i różnym przeznaczeniu. Z załączonej dokumentacji zdjęciowej wynika, że obszar analizowany obejmuje dwie różne jednostki urbanistyczne, z których jedna, zlokalizowana przy ul. S. obejmuje osiedle mieszkaniowe, zaś druga przy ul. Z.– obejmuje zabudowę usługowo – mieszkalną. Tym bardziej zatem, w takich okolicznościach organy administracji powinny dać wyraz motywacji, która legła u podstaw uznania, że wielkość obszaru analizowanego wyznaczonego w niniejszym stanie faktycznym służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego, a Sąd kontrolujący te decyzje powinien ocenić jej prawidłowość, zwłaszcza gdy stanowi to przedmiot zarzutu stron postępowania, wyrażanego konsekwentnie w odwołaniu, a następnie skardze do sądu. Podsumowując tą część rozważań należy stwierdzić, że w analizowanych okolicznościach faktycznych, jak wskazano powyżej, front działki został wadliwie wyznaczony. W konsekwencji, wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości minimalnej 120 m, tj. w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem (wynosząca 39,5 m), narusza uregulowania § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia. Konsekwencją wadliwego wyznaczenia frontu działki jest wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, a w dalszej kolejności - skoro wadliwie został wyznaczony obszar analizowany – ustalenia wynikające z analizy urbanistycznej na tym obszarze nie mogą stanowić podstawy prawidłowych ustaleń dotyczących sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w odniesieniu do planowanej inwestycji. Te wszystkie uchybienia prowadzą natomiast do wniosku, że organy administracji wydały decyzję z naruszeniem wskazanych przepisów prawa, a Sąd I instancji, mimo zarzutów skargi wskazujących na te uchybienia, wady te zaakceptował. Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe uchybienia organów administracji, zaakceptowane przez Sąd I instancji, wynikają z niewłaściwej oceny całokształtu inwestycji, objętej wnioskiem, z punktu widzenia jej dopuszczalności we wnioskowanym kształcie na działkach wskazanych przez inwestorkę, na co zresztą wskazuje się w treści skargi kasacyjnej. Z treści wniosku o wydanie warunków zabudowy wynika, że zamiarem inwestycyjnym objęta jest budowa budynku usługowo-mieszkalnego usytuowanego w granicy działki oraz budowa 5 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych w pasie drogowym ulicy. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i okresowych, z uwzględnieniem miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, ustawodawca uzależnia od przeznaczenia i sposobu zabudowy, pozostawiając powyższą kwestię do rozstrzygnięcia organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy (§ 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Skarżący kasacyjnie już w odwołaniu podkreślał, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organy administracji naruszyły § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, akceptując możliwość lokalizacji miejsc parkingowych, a więc części inwestycji wnioskodawczyni, w pasie technicznym drogi gminnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko skarżącego jest uzasadnione co do zasady. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie, na gruncie wykładni ww. § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wyrażono stanowisko, zgodnie z którym zasadą jest, by miejsca postojowe lokalizować na działce, na której realizowana jest inwestycja. Istotą rozwiązania przewidzianego w cytowanym przepisie jest bowiem założenie, by nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również miejsc postojowych zaprojektowanych dla sąsiednich nieruchomości. W opisanych okolicznościach, inwestor powinien zatem poszukiwać rozwiązań, by miejsca parkingowe zlokalizować na działce nr [...]. Jedynie w sytuacjach, w których wykonanie miejsc postojowych na działce objętej inwestycją nie jest możliwe, dopuszczalne jest w drodze wyjątku, usytuowanie tych miejsc na terenie innej działki (por. np.: wyrok NSA z 7 września 2012 r., II OSK 864/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia ta nie była w ogóle przedmiotem rozważań organów administracji, natomiast Sąd I instancji uznał, że co do zasady dopuszczalne jest sytuowanie miejsc postojowych na nieruchomości będącej własnością innego podmiotu, a więc przyjął odwrotną zasadę, niż zacytowana powyżej. Tymczasem, w okolicznościach niniejszej sprawy, poza kwestią dopuszczalności, bądź też niedopuszczalności planowania miejsc postojowych na terenie innych działek, istotne znaczenie ma także fakt, na jakich (czyich) nieruchomościach inwestor zaplanował usytuowanie miejsc parkingowych. Już z wniosku inwestorki wynika, że działki nr [...] stanowią własność gminną i znajduje się na nich pas drogi gminnej. Okoliczność związana z prawem własności powyższych nieruchomości oraz ich przeznaczeniem (drogi gminne – publiczne) powinna stać się przedmiotem refleksji organów administracji, a także Sądu I instancji w kontekście zgłoszonego zarzutu skargi. Charakter prawny dróg publicznych uregulowany został w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. 2016, poz. 1440 ze zm.). Wynika z niej, że drogi gminne należą do kategorii dróg publicznych (art. 2 pkt 4 ustawy), stanowiących z kolei dobro publiczne. Immanentną cechą dóbr publicznych z kolei jest wypełnianie funkcji społecznych, wyrażających się m. in w tym, że z dóbr publicznych może korzystać każdy. Z racji pełnionych funkcji społecznych i gospodarczych dobra przeznaczone do zaspokajania potrzeb ogółu od czasów rzymskich były wykluczone z obrotu cywilnoprawnego, a to oznaczało, że zmiana właściciela dobra publicznego jest dopuszczalna, wyłącznie wówczas, gdy nabywca jest podmiotem publicznym. Te założenia respektują obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych w treści art. 2a, który stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że art. 2a ustawy o drogach publicznych formułuje zakaz przenoszenia prawa własności do dróg publicznych na podmioty niewymienione w jego treści (por. uchwałę SN z 13 października 2006 r., III CZP 72/2006, LexPolonica nr 420126, uchwałę SN z 13 kwietnia 2007 r., III CZP 23/2007, LexPolonica nr 1323772). Innymi słowy, powołany przepis nie dopuszcza do sytuacji, w której właścicielem drogi przeznaczonej do powszechnego pożytku byłaby osoba prywatna. Pod pewnymi warunkami podmiot prywatny może zostać powołany jedynie do zarządzania drogami publicznymi w imieniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. To zastrzeżenie chroni interes publiczny przed ewentualnością wyłączenia dróg spod powszechnego dostępu (por. wyrok NSA z 7 września 2007 r., I OSK 1324/2006, niepubl.). Zakaz obrotu nie dotyczy tylko przenoszenia prawa własności do dróg publicznych. Nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne, nie mogą stanowić przedmiotu ograniczonych praw rzeczowych, w tym prawa hipoteki. Ponadto, osoby inne niż Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia. Podobna zatem w swym charakterze byłyby umowy dzierżawy, czy najmu, które z opisanych wyżej względów również uznać należy za wyłączone z możliwości zastosowania, bowiem skutkowałyby wyłączeniem władztwa nad drogą, co jest niedopuszczalne w świetle brzmienia art. 2a ustawy o drogach publicznych. Należy przy tym jednocześnie zaznaczyć, że pojęcie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną należy rozumieć szeroko, obejmując nim zarówno zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części (por. wyrok NSA z 2 września 2016 r., I OSK 2820/14, Lex nr 2143012), przy czym, właśnie w pasie drogowym drogi gminnej inwestorka zaplanowała realizację 5 miejsc parkingowych w ramach wykonania swojej inwestycji. W konsekwencji, biorąc pod uwagę zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut niedopuszczalności urządzenia miejsc postojowych poza działką objętą inwestycją, i zaplanowanie ich na działkach stanowiących – w analizowanych okolicznościach faktycznych – działki gminne stanowiące pas drogi gminnej – w kontekście sprzeczności z § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – uznać należy za uzasadniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy niedopuszczalne jest zaplanowanie prywatnych miejsc parkingowych - w związku z realizacją analizowanej inwestycji – budynku mieszkalno – usługowego na działce nr [...] - w pasie drogi publicznej (tj. na działkach nr [...]), co stanowi o naruszeniu cytowanego wyżej przepisu rozporządzenia, a także sprzeczności z powołanym wyżej art. 2a ustawy o drogach publicznych. Jak wskazano powyżej, co do zasady, inwestor powinien poszukiwać rozwiązań, by miejsca parkingowe zlokalizować na działce objętej inwestycją, tj. nr [...]. Jedynie w sytuacjach, w których wykonanie miejsc postojowych na tej działce nie jest możliwe, dopuszczalne byłoby, w drodze wyjątku, usytuowanie tych miejsc na terenie innej działki. Z akt sprawy nie wynika, by niemożliwe było zaplanowanie miejsc parkingowych na nieruchomości inwestorki. Niezależnie od tego, że kwestia ta nie była w ogóle przedmiotem rozważań organów administracji, a sam inwestor nie podjął starań, by wykazać, że nie ma możliwości urządzenia miejsc parkingowych na działce nr [...], to zdaniem Sądu - w takich okolicznościach jak opisane powyżej - właśnie fakt publicznoprawnej własności działek, które inwestor wskazuje jako przeznaczone pod realizację części jego inwestycji (miejsca parkingowe) i wyłączenia ich z obrotu prawnego, prowadzi do wniosku, że taka sytuacja nie może stanowić wyjątku od zasady lokalizacji miejsc parkingowych na terenie działki przeznaczonej pod inwestycję. Wreszcie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje uzasadnienie zarzut naruszenia § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalaniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W przepisie tym przewidziano, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast w § 2 pkt 1 tego rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się stosując nazewnictwo wskazane w tym przepisie, tj. m. in. zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i z budowa mieszkaniowa wielorodzinna, czy zabudowa usługowa. W kontekście przywołanych regulacji, przypisanie tego samego znaczenia pojęciom "funkcja zabudowy" i "rodzaj zabudowy" naruszałoby zakaz tzw. wykładni synonimicznej. Słusznie argumentuje skarżący, że skoro prawodawca posługuje się w powołanych przepisach odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy", jego intencją nie mogło być nadanie im jednakowego znaczenia. W świetle powyższego, elementem decyzji o warunkach zabudowy powinno być także określenie rodzaju usług realizowanych w ramach przedmiotu inwestycji. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione. Jednocześnie, w ocenie Sądu II instancji, z uwagi na charakter zarzutów, dotyczących w zasadzie sporu co do prawa i jego wykładni, sprawę należy uznać za dostatecznie wyjaśnioną co do istoty, gdyż na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego Sąd jest w stanie jednoznacznie ocenić, że zaskarżony akt jest niezgodny z prawem. W konsekwencji, na mocy art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta S. Jednocześnie, orzekając reformatoryjnie, Naczelny Sąd Administracyjny orzeka na wniosek strony co do całości kosztów postępowania, tzn. za obie instancje sądowe. Wniosek taki został sformułowany w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego A. P. kwotę 1707 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach. Przy czym, w ramach kosztów wynikających z postępowania przed Sądem I instancji, na mocy art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015, poz. 1804) Sąd zasądził kwotę 1097 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi (500 zł), opłata kancelaryjna z tytułu wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokackie w wysokości 480 zł. Z kolei, na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a ww. rozporządzenia, w ramach postępowania przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego kwotę 610 zł, na którą składa się wpis od skargi kasacyjnej (250 zł) i wynagrodzenie adwokackie w kwocie 360 zł.