II SA/Ol 373/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych uchyla zaskarżoną decyzję. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Rozkazem Personalnym nr "[...]" z dnia "[...]" Komendant Miejski Policji (organ I instancji) zawiesił st. sierż. L. L. (strona, funkcjonariusz, skarżący) w czynnościach służbowych na okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2021 r. Jako podstawę prawną zapadłego rozstrzygnięcia wskazano art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji. Jednocześnie na podstawie art. 124 ust. 1 wskazanej ustawy zawieszono od najbliższego terminu płatności 50 % ostatnio należnego policjantowi uposażenia, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ podniósł, że w dniu 1 stycznia 2021 r. wszczął przeciwko funkcjonariuszowi postępowanie dyscyplinarne, ponieważ dopuścił się on naruszenia dyscypliny służbowej stawiając się do służby w Komisariacie Policji w stanie nietrzeźwości. Stan nietrzeźwości został potwierdzony wykonaniem badania urządzeniem Alcometr gdzie wynik w I badaniu o godz. 8:12 wykazał 0,85 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu, w II badaniu o godz. 8:31 wykazał 0,84 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu oraz o godz. 8:52 wykazał 0,79 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu. Organ zaznaczył, że przy określeniu okresu zawieszenia uwzględniono charakter czynu zarzuconego policjantowi, jak też jego skutki dla prawidłowego funkcjonowania jednostki organizacyjnej Policji i jej wizerunku. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na szczególny status Policji i jej zadania, które mogą realizować wyłącznie policjanci spełniający warunki ustawowe. Od przedmiotowego rozkazu funkcjonariusz w dniu 15 stycznia 2021 r. złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu. Zdaniem policjanta rozkaz ten narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Skarżący zarzucił, że organ odsuwając go od realizacji obowiązków służbowych powołał się na dobro służby w ujęciu ogólnikowym, bez wskazania konkretnych powodów. Podkreślił, że motywy zawieszenia są dla niego niejasne i budzą wątpliwości. Powołał się na przepis art. 107 § 1 k.p.a. i stwierdził, że przedstawiona przez organ I instancji argumentacja nie przekonuje go z jakiego powodu został odsunięty od obowiązków służbowych na okres trzech miesięcy i jaki mogło mieć to wpływ na dobro służby. Według strony niezrozumiałym jest fakt, że wszczęcie postępowania dyscyplinarnego podważa zaufanie do niego, zaś charakter zarzuconego mu przewinienia dyscyplinarnego spowodował, że przestał dawać rękojmię prawidłowego wykonywania czynności służbowych. Przełożeni realizując czynności pominęli okoliczność, że w czasie ich realizacji był w stanie po spożyciu alkoholu. Komendant Wojewódzki Policji (organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że brak jest przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia odwołania. Zawieszenie w czynnościach służbowych może się odnosić jedynie do osoby pozostającej w stosunku służbowym. Rozkaz personalny z dnia "[...]" o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych wobec nadania mu rygoru natychmiastowej wykonalności, był wykonalny od tego dnia i wywoływał skutek prawny do dnia zwolnienia skarżącego ze służby co nastąpiło w dniu 31 stycznia 2021 r. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można mówić, gdy zachodzi brak strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. W związku z rozwiązaniem stosunku służbowego z funkcjonariuszem, brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zawieszenia w czynnościach służbowych. Zawieszenie w czynnościach służbowych może odnosić się bowiem jedynie do funkcjonariusza - osoby pozostającej w stosunku służbowym, wynika to wprost z art. 39 ust. 2 ustawy o Policji. Od dnia 31 stycznia 2021 r. strona zaś przestała być policjantem. Tym samym brak jest podstaw do wydania w postępowaniu odwoławczym merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Z tych też względów za prawidłowe uznać należy umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji w całości. W uzasadnieniu stwierdził, że nie zostało jeszcze rozpoznane jego odwołanie złożone od rozkazu personalnego zwalniającego go ze służby. Natomiast umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy strona postępowania cofnie odwołanie bądź w toku postępowania organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Skoro zmiana stanu faktycznego nastąpiła na etapie rozpoznawania odwołania skarżącego, to organ odwoławczy tę zmianę stanu faktycznego, która spowodowała automatycznie zmianę sytuacji prawnej skarżącego zobligowany był uwzględnić przy rozpoznaniu odwołania. Organ odwoławczy błędnie uznał zatem, że w tym stanie sprawy nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, która to okoliczność zmuszała organ na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. do umorzenia postępowania odwoławczego, gdy tymczasem brak jest podstaw do uznania, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe.  W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji, którym to rozstrzygnięciem organ umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych na okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2021 r., ponieważ od dnia 31 stycznia 2021 r. strona przestała być policjantem. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W orzecznictwie i piśmiennictwie (por. stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1317/13, dostępnym w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest zaś konkretna sprawa administracyjna, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną, nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku. Skoro art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, to w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 § 1 k.p.a. Wobec tego umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) – jako efekt zaistnienia bezprzedmiotowości orzekania wyłącznie na tym etapie postępowania – może w zasadzie nastąpić jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy strona postępowania cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) bądź w toku postępowania organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (w rozumieniu art. 28 k.p.a.). Wymienione powyżej okoliczności wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 2003/09, dostępny jw.). Powyżej przedstawione poglądy prowadzą do wniosku, że jeżeli zmiana stanu faktycznego nastąpiła na etapie rozpatrywania sprawy w postępowaniu odwoławczym, to organ II instancji zobowiązany jest przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnić taką zmianę stanu faktycznego, która zmieniła sytuację prawną stron postępowania. W takim wypadku nie zachodzi jednak bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, która wymagałyby umorzenia postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeżeli nie dochodzi w sprawie do skutecznego cofnięcia odwołania czy też uznania, że odwołanie wniesione zostało przez osobę, której nie przysługiwał w sprawie przymiot strony postępowania (a której to okoliczności organ wcześniej nie zweryfikował), to brak jest podstaw do uznania, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie organ II instancji wprawdzie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, jednakże w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nie przedstawił żadnych poglądów ani okoliczności, które mogłyby skutecznie przekonywać o zaistnieniu przesłanek warunkujących umorzenie postępowania odwoławczego. Nie wskazał ani na fakt cofnięcia odwołania przez podmiot inicjujący ten etap postępowania, ani też na niewątpliwy brak statusu strony osoby, która wniosła odwołanie. Wobec braku zaistnienia takich przesłanek nieprawidłowe było umorzenie postępowania odwoławczego. Natomiast w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznawania w drodze postępowania administracyjnego, to wówczas stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy w postępowaniu odwoławczym uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. (por. np. stanowisko przedstawione w wyrokach NSA z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 84/17 i I OSK 2864/16 – orzeczenia dostępne j.w.). Z taką sytuacją jednak w ocenie Sądu również nie mamy do czynienia. Organ wydał bowiem rozstrzygnięcie o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych na okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2021 r. Skarżący został zwolniony ze służby w dniu 31 stycznia 2021 r., na podstawie Rozkazu personalnego Nr "[...]" z dnia "[...]". Zaistniały zatem podstawy prawne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 30 stycznia 2021r. Praktycznie przez cały styczeń 2021 r. skarżący pozostawał funkcjonariuszem policji, zawieszonym w czynnościach służbowych, ale jednak był nadal funkcjonariuszem policji. Dlatego też nie można było uznać, że zwolnienie go ze służby z dniem 31 stycznia 2021 r. nie rodzi po stronie organu odwoławczego obowiązku merytorycznego rozpoznania zarzutów do rozkazu o zawieszeniu w czynnościach służbowych dotyczących okresu od 1 do 30 stycznia 2021 r.. Rozstrzygnięcie o zawieszeniu skarżącego w tym czasie mogło bowiem wywołać skutki prawne wobec skarżącego (np. wiążące się z wysokością jego uposażenia). Nie można bowiem zapominać o tym, że skarżącego nie tylko zawieszono w czynnościach służbowych, ale również zawieszono mu płatność 50% należnego ostatnio wynagrodzenia. W odpowiedzi na skargę zawarta jest sugestia, że w związku datą wypłaty wynagrodzeń skutek zawieszenia wynagrodzenia był niewykonalny. Być może tak było rzeczywiście, ale powyższy fakt nie zwalniał organu odwoławczego od rozpoznania odwołania, tym niemniej, że zupełną niewiadomą jest to, czy skarżący na skutek zawieszenia nie utracił jakiegoś dodatku do wynagrodzenia, który miałby przyznany w styczniu. Na skutek wniesienia przez skarżącego odwołania, na tym etapie postępowania, jedynie Komendant Wojewódzki Policji władny był do rozstrzygnięcia, czy zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych przed zwolnieniem go ze służby było zasadne, dlatego też nie powinien on wydawać rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego. Należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.