I SA/Kr 1226/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Inga Gołowska Sędziowie WSA Piotr Głowacki WSA Stanisław Grzeszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. B. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dotacji celowej z budżetu Miasta K. skargę oddala. J. B. w dniu 1 kwietnia 2019r. w punkcie informacyjno-doradczym Wydziału ds. Jakości Powietrza Urzędu Miasta K. złożył wniosek o przyznanie dotacji celowej ze środków budżetu Miasta K. w celu wykonania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska, obejmującego trwałą zmianę systemu ogrzewania na proekologiczne. W dniu maja 2019r. została przeprowadzona przez pracowników Urzędu Miasta K.wizja lokalna w nieruchomości przy ul. [...], która stwierdziła w salonie obecność kominka z płaszczem wodnym oraz w łazience obecność kotła gazowego. Oba źródła grzewcze były podłączone do instalacji co. rozprowadzonej w całym lokalu. Pismem z dnia czerwca 2019r. Nr [...] Prezydent Miasta K. poinformował J. B. że jego wniosek został rozpatrzony negatywnie. J. B. pismem z dnia lipca 2020r. wniósł o ponowne rozpoznanie wniosku, argumentując swą prośbę przede wszystkim błędnymi ustaleniami faktycznymi i ich oceną dokonaną przez urzędników. Prezydent Miasta K. pismem z dnia sierpnia 2019r. Nr [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko dotyczące braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku i udzielenia dotacji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zasady udzielania dotacji do zmiany systemu ogrzewania opartego o paliwa stałe na proekologiczne określa uchwała Nr CXXI/1918/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2014r. w sprawie przyjęcia Programu Ograniczania Niskiej Emisji dla Miasta K. z późniejszymi zmianami. Zgodnie z § 2 ww. uchwały, ilekroć w uchwale jest mowa o zmianie systemu ogrzewania, należy przez to rozumieć trwałą zmianę dotychczasowego systemu opartego o paliwa stałe na: a) podłączenie do miejskiej sieci ciepłowniczej, b) ogrzewanie gazowe, c) ogrzewanie elektryczne, d) ogrzewanie olejowe, e) pompę ciepła. Ponadto, zgodnie z § 6 ust. 4 przedmiotowej uchwały "Dotacja nie może pokrywać wydatków przeznaczonych na ten sam cel finansowanych z innych bezzwrotnych źródeł". Prezydent Miasta K. wskazał, że analiza istniejącej od 1997r. bazy przyznanych przez Urząd Miasta dotacji wykazała, że trwała zmiana systemu ogrzewania w nieruchomości przy ul. [...] została przeprowadzona w 2000r. Udzielono wówczas dotacji w kwocie 675,00 zł, w ramach której zlikwidowane zostały 3 paleniska węglowe i zamontowany nowy kocioł gazowy marki[...] Organ podkreślił, że wyjaśnienia przedstawione w piśmie potwierdzają, że w 2000r. została przeprowadzona zmiana systemu ogrzewania tzn. zlikwidowane zostały paleniska węglowe i zastąpione kotłem gazowym, który stał się głównym źródłem ogrzewania nieruchomości. Obecnie obowiązująca uchwała określa zasady udzielania dotacji do zmiany systemu ogrzewania, a nie do likwidacji paleniska na paliwo stałe oraz wymiany starego pieca gazowego na nowy. Zmiana ogrzewania w nieruchomości przy ul. [...]miała miejsce w 2000r. i nie może być ponownie udzielona dotacja na ten sam cel. Jednocześnie Prezydent Miasta K. poinformował o możliwości skorzystania z programu osłonowego realizowanego przez[...]. Na podstawie uchwały nr XCVI 11/2555/18 Rady Miasta K. z dnia 28 marca 2018r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dla osób, które przeprowadzają trwałą zmianę systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na system proekologiczny - w przypadku spełnienia warunków można ubiegać się o przyznanie zasiłku celowego do zmiany systemu ogrzewania. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie J. B. podniósł, że w 2000r., kiedy miała miejsce zmiana ogrzewania, przedmiotowy lokal miał powierzchnię 70 mkw. i od tego czasu uległ niemal trzykrotnemu powiększeniu w wyniku połączenia odrębnych wcześniej lokali. Skarżący wskazał, że piec gazowy, który został wówczas zamontowany jest wyeksploatowany i jego wymiana jest równie uzasadniona co likwidacja kominka. Ponadto ówczesna dotacja została udzielona na innej podstawie prawnej pod rządami innych aktów prawa miejscowego, a także w innych warunkach ekologicznych Gminy. Skarżący podkreślił także, że § 6 ust. 4 ww. uchwały, na podstawie którego odmówiono mu przyznania dotacji, nie dotyczy dotacji pobranych wcześniej od Gminy Miejskiej K. lecz dotacji otrzymanych "z innych bezzwrotnych źródeł", a zatem źródeł innych niż dotacje z Gminy Miejskiej K.. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela wnioski przedstawione w postanowieniu NSA z dnia 28 marca 2017r., sygn. akt II GSK 821/17 oraz w wyroku WSA z dnia 27 października 2017r., sygn. akt I SA/Kr 787/17 oraz z dnia 21 listopada 2018r. sygn. I SA/Kr 554/18, że czynność Prezydenta Miasta dotycząca zajęcia stanowiska w przedmiocie negatywnego zweryfikowania wniosku o udzielenie dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko potwierdza wykładnia celowościowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odmienna wykładnia prowadziłaby do pozostawienia poza jakąkolwiek kontrolą czynności dotyczących odmowy przyznania (a tym samym ze skorzystania) środków publicznych przez organy administracji na rzecz podmiotów niepublicznych, które w świetle ustawy spełniają wymogi do skorzystania z takich środków. Postanowienia przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzają kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniając ich uczestnikom określone gwarancje procesowe. Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji). Z uwagi na przysługujące prawo do sądu, skarżący powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdy jego wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem. W świetle uregulowań, zastosowanej przez organ uchwały, w przypadku negatywnego formalnego rozstrzygnięcia wniosku strony nie uzyskuje ona roszczenia o zawarcie umowy, nie może więc skutecznie wnieść powództwa przed sąd powszechny. Brak stosunku cywilnoprawnego wyklucza bowiem powstanie sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Rozpoznaniu Sądu podlegała kwestia, czy słusznie, mając na uwadze określone prawem miejscowym (uchwałą) zasady, odmówiono skarżącemu pozytywnego zweryfikowania złożonego wniosku. W zaskarżonym stanowisku zawartym w piśmie z dnia 22 sierpnia 2020r. zasadnie wskazano przede wszystkim na treść § 2 uchwała Nr CXXI/1918/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2014r. w sprawie przyjęcia Programu Ograniczania Niskiej Emisji dla Miasta K. z późniejszymi zmianami, zgodnie z którym ilekroć w uchwale jest mowa o zmianie systemu ogrzewania, należy przez to rozumieć trwałą zmianę dotychczasowego systemu opartego o paliwa stałe na: a) podłączenie do miejskiej sieci ciepłowniczej, b) ogrzewanie gazowe, c) ogrzewanie elektryczne, d) ogrzewanie olejowe, e) pompę ciepła. Ponadto został przywołany § 6 ust. 4 przedmiotowej uchwały statuujący, że "Dotacja nie może pokrywać wydatków przeznaczonych na ten sam cel finansowanych z innych bezzwrotnych źródeł". Następnie przywołane zostały bezsporne ustalenia faktyczne, z których wynika, że trwała zmiana systemu ogrzewania w nieruchomości przy ul. T[...] została przeprowadzona w 2000r. Udzielono wówczas dotacji w kwocie 675,00 zł, w ramach której zlikwidowane zostały 3 paleniska węglowe i zamontowany nowy kocioł gazowy marki Vaillant. Powyższe informacje wynikają z analizy istniejącej od 1997r. bazy przyznanych przez Urząd Miasta K. dotacji. Powyższe okoliczności faktyczne nie były kwestionowane przez skarżącego, jednakże w jego ocenie przeprowadzona w 2000r. zmiana systemu ogrzewania polegając na zlikwidowaniu palenisk węglowych i ich zastąpieniu kotłem gazowym, który stał się głównym źródłem ogrzewania nieruchomości, nie wyklucza przyznania kolejnej dotacji na podstawie uchwały Nr CXXI/1918/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2014r. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w sprawie stanowisko skarżącego nie jest zasadne. Zasady udzielania dotacji do zmiany systemu ogrzewania opartego o paliwa stałe na proekologiczne określa uchwała Nr CXXI/1918/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2014r. w sprawie przyjęcia Programu Ograniczania Niskiej Emisji dla Miasta Krakowa (tj. Dz. Urz. Woj. Małop. z 2018r. poz. 6441 zm. Dz. Urz. Woj. Małop. z 2019r. poz. 673). Skarżący argumentując zarzuty skargi podnosił, że w 2000r., kiedy miała miejsce zmiana ogrzewania, przedmiotowy lokal miał powierzchnię 70 mkw. i od tego czasu uległ niemal trzykrotnemu powiększeniu w wyniku połączenia odrębnych wcześniej lokali (przy czym we wniosku skarżący zadeklarował powierzchnię 180 mkw., natomiast w księdze wieczystej lokalu oraz w nakazie płatniczym podatku od nieruchomości widnieje powierzchnia 158,53 mkw.). Skarżący mocno akcentował także, że piec gazowy, który został wówczas zamontowany jest wyeksploatowany i jego wymiana jest równie uzasadniona co likwidacja kominka. Ponadto skarżący wskazał, że "ówczesna dotacja została udzielona na innej podstawie prawnej pod rządami innych aktów prawa miejscowego, a także w innych warunkach ekologicznych Gminy". Odnosząc się do powyższej argumentacji należy wskazać, że obecnie obowiązująca uchwała podjęta została przez Radę Miasta Krakowa w oparciu o art. art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska - określa ona zasady udzielania dotacji do trwałej zmiany systemu ogrzewania, a nie do likwidacji paleniska na paliwo stałe oraz wymiany starego pieca gazowego na nowy. Z bezspornych ustaleń faktycznych wynika, że zmiana ogrzewania w nieruchomości przy ul.[...] miała miejsce w 2000r. i należy zgodzić się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta K. że nie ma możliwości ponownego udzielenia dotacji na ten sam cel. Powiększenie przedmiotowego lokalu w wyniku połączenia kilku odrębnych lokali nie wpływa w żaden sposób na cel udzielenia dotacji, który został zrealizowany już w przeszłości. Należy przypomnieć, że skarżący nie zadeklarował w swoim pierwszym wniosku w 2000r., że pozostawia jakiekolwiek palenisko na paliwo stałe (kominek) w lokalu objętym dotacją. Pomimo, że skarżący zobowiązał się do likwidacji wszystkich palenisk na paliwo stałe, to jak wynika z ustaleń przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Miasta K. wizji lokalnej nieruchomości przy ul.[...] po otrzymaniu i skonsumowaniu dotacji, powrócił w latach późniejszych do ogrzewania lokalu także za pomocą paliw stałych. Odnosząc się do kwestii konieczności wymiany starego pieca gazowego na nowy, na którą skarżący powoływał się w skardze, wskazać należy, że taka argumentacja w żaden sposób nie może być zaakceptowana. Jak słusznie zauważył Prezydent Miasta ., Program Ograniczania Niskiej Emisji został stworzony z myślą o wszystkich mieszkańcach K. którzy ze względu na wejście od 1 września 2019r. zakazu używania paliw stałych na obszarze Gminy Miejskiej K. zostali zobligowani zmienić system ogrzewania z opartego na paliwie stałym na proekologiczny. Uchwała Nr CXXI/1918/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2014r. w sprawie przyjęcia Programu Ograniczania Niskiej Emisji dla Miasta K. nie przewiduje dotowania modernizacji już posiadanego ogrzewania proekologicznego, jakim niezależnie od wieku kotła jest ogrzewanie gazowe. Podnoszenie przez skarżącego, że piec gazowy jest wyeksploatowany i również podlega wymianie na nowy nie jest podstawą do udzielenia dotacji. Możliwość udzielenia dotacji ograniczona jest do takich zadań, których realizacja służy m. in. ograniczeniu emisji zanieczyszczeń pyłowych z pieców oraz kotłowni opalanych paliwem stałym. Wymiana wspomnianego starego pieca gazowego na nowy nie realizuje ww. celu. Odnosząc się do zarzutu błędnej interpretacji przez Prezydenta Miasta K. przepisu, na podstawie którego odmówiono udzielenia dotacji i lansowanie stanowiska, że nie dotyczy dotacji udzielonych wcześniej przez Gminę Miejską K. należy podkreślić, że treść § 6 ust. 4 przedmiotowej uchwały o treści "Dotacja nie może pokrywać wydatków przeznaczonych na ten sam cel finansowanych z innych bezzwrotnych źródeł" jednoznacznie wskazuje, że został on wprowadzony, aby uniknąć podwójnego finansowania przez Gminę zadań, które dotyczą tego samego celu. Temu również służy utworzona w 1997r. baza przyznanych dotacji, która pozwala na zweryfikowanie, czy pod wskazanym adresem zmiana sposobu ogrzewania była już przeprowadzona w latach wcześniejszych. Udzielenie dotacji w przypadku posiadania przez organ wiedzy, że dotacja na ten sam cel została już udzielona, stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych zgodnie z ustawą o finansach publicznych (Dz. U. z 2019r. poz. 869). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. zwrócił także uwagę na treść § 2 pkt 3 przedmiotowej uchwały, który stanowi, że "ilekroć w treści ww. Uchwały jest mowa o zadaniu - należy przez to rozumieć przedsięwzięcie związane z ochroną powietrza, o którym mowa w art. 400a ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, obejmujące m.in. zmianę systemu ogrzewania, bądź montaż instalacji ciepłej wody użytkowej w nieruchomościach zlokalizowanych w granicach administracyjnych Miasta K. w których nie zlikwidowano wcześniej palenisk lub kotłowni opalanych paliwami stałymi", a także treść § 7 ust. 5 pkt 4 tej uchwały, zgodnie z którym "wniosek ulega oddaleniu w przypadku pobrania dofinansowania do tego samego zadania w latach wcześniejszych". Powyższe zapisy przedmiotowej uchwały z perspektywy ustalonego w sprawie stanu faktycznego potwierdzają zasadność stanowiska Prezydenta Miasta K. zajętego w piśmie z dnia 22 sierpnia 2019r. Ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego należy wskazać, że jak stanowi § 8 ust. 3 uchwały nr CXXI/1918/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2014r. "rozstrzygnięcie o przyznaniu dotacji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego." Dotacja udzielana jest na podstawie umowy cywilno-prawnej zawartej pomiędzy Gminą Miejską K. a beneficjentem, nie na podstawie decyzji administracyjnej organu. Tym samym postępowanie w sprawie udzielenie dotacji nie jest prowadzone na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stąd zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego należy uznać za bezpodstawne. Jednakże w ocenie Sądu, Prezydent Miasta K., rozpatrując niniejszą sprawę faktycznie zastosował się do wszystkich reguł rządzących postępowaniem administracyjnym. Podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego, nadto w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał w sprawie i odmówił dotacji w uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego zgormadzonego w sprawie, oznajmiając motywy zajętego stanowiska w piśmie z dnia 22 sierpnia 2019r. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę