II SA/Ol 504/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia wysokości opłat obowiązujących w 2018 roku za usunięcie pojazdu z drogi w trybie art. 130 a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości opłat wynikających z kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 25 października 2017 r. Rada Miasta Olsztyna podjęła Uchwałę nr XLI/709/17 w sprawie ustalenia wysokości opłat obowiązujących w 2018 roku za usunięcie pojazdu z drogi w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości opłat wynikających z kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały rada gminy wskazała art. 12 pkt 11 i art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm., dalej jako: "u.s.p")., oraz art. 130 a ust. 6 i 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 126, dalej jako: "u.p.r.d."), w związku z obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. 2017 r., poz. 772). W § 1 uchwały określono wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg publicznych w 2018 r. Natomiast w § 2 uchwały ustalono wysokość opłat za przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg. Ponadto w § 3 uchwały ustalono wysokość opłat powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów Opłaty te w 2018 r. wynoszą ok. 50% wysokości opłaty za usunięcie pojazdu. Skargę na ww. uchwałę wywiódł Prokurator Okręgowy w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 130 a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 2017 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej, poprzez uchwalenie stawek opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym na poziomie maksymalnym, wynikającym z Obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017r. (M.P. 2017, poz. 772), a nadto ustaleniu wysokości opłat powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów - bez poczynienia co do żadnej z tych opłat ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie miasta, a zatem z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w kontekście zaskarżonej uchwały Rada Miasta Olsztyna nie poczyniła żadnych ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie miasta. W uzasadnieniu projektu uchwały, bardzo lakonicznym i zawierającym jedynie powtórzenie treści przepisów u.p.r.d., brak jest jakichkolwiek informacji o znajomości wysokości tych kosztów i sposobu ich ustalenia, zaś z protokołu sesji Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 października 2017 r. (punkt 10) wynika, że nie przeprowadzono jakiejkolwiek dyskusji w tym zakresie, a radni przegłosowali jedynie uchwałę określającą stawki w maksymalnie dopuszczalnej wysokości. Analiza procedury uchwałodawczej (uzasadnienie projektu uchwały i treści protokołu ilustrującego przebieg sesji Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 października 2017r.) nie daje możliwości ustalenia, dlaczego uchwalono stawki opłat w wysokości maksymalnej. Podkreślono również, że w dniu 28 grudnia 2017 r. Gmina Olsztyn zawarła z T. R., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...], umowę na świadczenie usług usuwania pojazdów z dróg Gminy Olsztyn na parking strzeżony w trybie art. 50a i art. 130a u.p.r.d. oraz umowę na świadczenie usług przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych z dróg Gminy Olsztyn w trybie art. 50a i art. 130a u.p.r.d. Wynikające z tych umów koszty usunięcia pojazdu i jego przechowywania na parkingu są nieporównywalnie niższe od tych uchwalonych przez Radę Miasta Olsztyna. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta bez przeanalizowania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym. Doszło tym samym do przekroczenia delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej, gdyż organ stanowiący nie wziął pod uwagę kryterium działania wskazanego przez ustawodawcę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że orzecznictwo dotyczące przedmiotowej sprawy wcale nie nakłada na organ uchwałodawczy obowiązku dokonywania jakichkolwiek dodatkowych ustaleń, wymaga jedynie aby stawki opłat określone w uchwale stanowiły wypadkową dwóch kryteriów: konieczności sprawnej realizacji zadań oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. O to, aby stawki opłat odpowiadały powyższym kryteriom, powinien zadbać podmiot występujący z inicjatywą uchwałodawczą - w przedmiotowej sprawie Prezydent Olsztyna. Dlatego też organ złożył wnioski dowodowe, które w jego ocenie potwierdzają dokonanie czynności niezbędnych do prawidłowego zbadania kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, obowiązujących na obszarze Miasta Olsztyna. Organ złożył wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj.: Dowodu z kopii uchwały Nr XXIX/426/16 Rady Miasta Olsztyna z 26 października 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat obowiązujących w 2017 roku za usunięcie pojazdu z drogi w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym i jego przechowywania na parkingu strzeżonym oraz wysokości opłat wynikających z kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów. Dowodu z kopii dokumentacji dotyczącej rozeznania cenowego na świadczenie usług usuwania i przechowania pojazdów kierowanej do "[...]" . Dowodu z kopii dokumentacji dotyczącej rozeznania cenowego na świadczenie usług usuwania i przechowania pojazdów kierowanej do "[...]". Wskazano, że wniosek dowodowy został złożony na okoliczność, że rozeznanie cenowe przeprowadzone w miesiącu marcu 2017 r., dotyczące orientacyjnych cen wykonania usługi, wykazało, iż szacowane ceny usług zadeklarowane przez przedsiębiorców są równe cenom maksymalnym określonym w uchwale ustalającej wysokość opłat na 2017 r. Biorąc pod uwagę fakt, że stawki opłat są ustalane corocznie, mając na względzie m.in. poziom inflacji, należy uznać, że wskazani przedsiębiorcy w kolejnym roku zaproponowaliby podobne stawki, powiększone o stopę inflacji, a zatem stawki maksymalne określone w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Podobnie według art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, organy stanowiąc akty prawa miejscowego muszą działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Na podstawie argumentacji a contrario do treści art. 79 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. Podzielić należy prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że odesłanie zawarte w art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 k.p.a., ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. W związku z tym, przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie ustrojowym, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Ponadto, niewątpliwym jest, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi. Zwrócić należy również uwagę w kontekście zaskarżonej uchwały, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.p. funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta (pkt 1) oraz prezydent miasta (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Z treści art. 130a ust. 6 u.p.r.d., będącego podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały, wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (oba ww. warunki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia, a następnie z odstąpieniem od usunięcia pojazdu). Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a u.p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b u.p.r.d.). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu (M. P. z 2017 r. poz. 772). Z zawartego w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu (w przypadku miast na prawach powiatu radzie miasta) kompetencję prawodawczą, zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Treść art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018 r., II SA/Sz 1314/17, dostępny w CBOSA). Ponadto w sytuacji gdy właściwy organ - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., III SA/Wr 739/17, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu Rada Miasta Olsztyna, wydając zaskarżoną uchwałę, naruszyła przepis art. 130a ust. 6 u.p.r.d. przez nieuwzględnienie wymienionego w nim kryterium rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Zasadnie wskazał skarżący, że w przypadku zaskarżonej uchwały Rada Miasta Olsztyna nie dokonała ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie miasta. W krótkim i ogólnym uzasadnieniu projektu skarżonej uchwały nie ma żadnej informacji o potencjalnej wysokości tych kosztów i sposobu ich ustalenia. Co istotne natomiast, w dniu 28 grudnia 2017 r. Gmina Olsztyn zawarła z T. R., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] umowę nr [...] na świadczenie usług usuwania pojazdów z dróg Gminy Olsztyn na parking strzeżony w trybie art. 50a i art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz umowę nr [...] na świadczenie usług przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych z dróg Gminy Olsztyn w trybie art. 50a i art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Umowy zostały zawarte na czas określony: od dnia 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Wynikające z tych umów koszty usunięcia pojazdu i jego przechowywania na parkingu są znacznie niższe od tych uchwalonych przez Radę Miasta Olsztyna (np. stosownie do zapisów umowy koszty usunięcia pojazdów w zależności od jego rodzaju wynoszą od 79,95 zł do 369 zł, natomiast w uchwale stawki te ustalono w wysokości od 113 zł do 1537 zł). Biorąc pod uwagę faktyczne stawki określone w umowach, nie ma znaczenia, podnoszony przez organ w odpowiedzi na skargę argument, że rozeznanie cenowe przeprowadzone w miesiącu marcu 2017 r. dotyczące orientacyjnych cen wykonania usługi wykazało, iż szacowane ceny usług zadeklarowane przez przedsiębiorców są równe cenom maksymalnym określonym w uchwale określającej wysokość opłat na 2017 r. Nie ma to znaczenia, w sytuacji gdy w umowie znalazły się znacznie niższe stawki opłat. Tym samym, organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d.. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Jeszcze raz podkreślić należy, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Z treści art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wynika bowiem, że żadne inne przesłanki - poza wymienionymi w tym przepisie - nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego przez organ. Tym samym odczytanie treści art. 130a ust. 6a u.p.r.d. w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza jego wadliwą wykładnię (tak: wyrok NSA w Warszawie z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16, dostępny w CBOSA). Konstrukcja prawna upoważnienia ustawowego do ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie zawiera dwa wyraźnie wskazane kryteria ustalenia tych opłat. Przesłanka fiskalna w postaci zapewnienia przychodów nie stanowi takiego kryterium. Wskazane wyżej naruszenie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, stanowi istotne naruszenie prawa. Dlatego też na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.