II SA/Gl 891/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2021 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgody na wystąpienie z wnioskiem o nieodpłatne przekazanie prawa własności gruntów Skarbu Państwa na rzecz Gminy uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Pismem z dnia 28 maja 2021 r. Gmina B. (dalej jako: strona skarżąca) wniosła skargę na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego dnia [...] r. nr [...], stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy B. z [...]r. nr [...]. Wymienioną uchwałą z 29 marca 2021 r. Rada Gminy B., wskazując jako podstawę art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2021, poz. 1372 ze zm., dalej jako "u.s.g.") wyraziła zgodę na wystąpienie przez Wójta Gminy B. z wnioskiem opartym o art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r., nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako "Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym") do Wojewody Śląskiego o nieodpłatne przekazanie do zasobu Gminy B. działek położonych w G. oznaczonych nr ewidencyjnymi 1 (o powierzchni 0,3322 ha) oraz 2 (o powierzchni 1,2609 ha), stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. oraz działki nr 3 (o powierzchni 0,0575 ha), stanowiącej własność Skarbu Państwa. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. nr [...], Wojewoda Śląski stwierdził nieważność w/w uchwały wskazując, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań organu wykonawczego gminy. Tym samym skarżąca, podejmując przedmiotową uchwałę, wkroczyła w kompetencje tego organu. Organ nadzoru wskazał, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., który uprawnia organ stanowiący gminy do określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Podniósł, że wystąpienie z wnioskiem opartym o art. 5 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym, należy do spraw zwykłego zarządu, podlegających właściwości organu wykonawczego gminy oraz, że nie ma żadnego przepisu uprawniającego radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wystąpienie z takim wnioskiem. Dodatkowo organ wskazał, że w uchwale powołano niewłaściwą podstawę prawną, tj. art. 18 ust. 1 u.s.g. W skardze strona skarżąca podniosła, że wykładnia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w powiązaniu z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. nie może prowadzić do wniosku, iż nieodpłatne nabycie nieruchomości, do jakiego dochodzi w trybie przewidzianym w art. 5 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym, nie przekracza zwykłego zarządu. Wskazała, że wójt nie jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem na podstawie wymienionego przepisu, bez uprzedniego uzyskania zgody w formie uchwały rady gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 p.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze, którym Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na wystąpienie przez Wójta Gminy B. do Wojewody Śląskiego z wnioskiem opartym o art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r., nr 32, poz. 191 ze zm.), o nieodpłatne przekazanie do zasobu Gminy B. działek wymienionych w uchwale. Z uwagi na przedmiot tej uchwały, podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 5 ust. 4 wymienionej ustawy, gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Zasadniczą kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wystąpienie przez Wójta Gminy B. z wnioskiem, o którym mowa wyżej, powinno być poprzedzone uchwałą rady gminy, wyrażającą zgodę na tę czynność. Według bowiem art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy określa, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdził, że wymieniony w powyższym przepisie katalog czynności, dla których wymagana jest zgoda rady gminy jest katalogiem zamkniętym, ściśle określonym przez ustawodawcę i nie obejmuje swym zakresem czynności wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 5 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym. Wobec tego – w ocenie organu nadzoru - wystąpienie z przedmiotowym wnioskiem należy do spraw zwykłego zarządu podlegających wyłącznej właściwości organu wykonawczego gminy zwłaszcza, że żaden inny przepis ustawowy nie uzależnia dokonania tej czynności od zgody Rady Gminy. Z powyższego wynika, że według organu nadzoru, wystąpienie do wojewody z wnioskiem o nieodpłatne przekazanie na rzecz gminy własności działek, nie jest - sprawą majątkową gminy, przekraczającą zakres zwykłego zarządu, dotyczącą zasad nabywania nieruchomości - jak określa to art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. W tym zakresie podnieść należało, że organ nadzoru nie wskazał, jakie kryteria zadecydowały o tym, że wystąpienie przez wójta Gminy B. z wnioskiem opartym o art. 5 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie gminnym, zostało przez niego zakwalifikowane jako sprawa majątkowa nie przekraczająca zakresu zwykłego zarządu. W szczególności organ ten nie wskazał, czy powodem takiego zakwalifikowania przedmiotowej czynności było to, że wniosek miał dotyczyć nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy własności działek, a zatem gdyby w grę wchodziło odpłatne przekazanie, to czy organ nadzoru przyjąłby, że jest to sprawa majątkowa gminy, przekraczająca zakres zwykłego zarządu, czyli do której zastosowanie ma art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Natomiast podkreślenia wymaga, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. używa sformułowania "nabywanie, zbywanie" nieruchomości i nie wskazuje, czy nabycie, zbycie nieruchomości ma nastąpić odpłatnie czy też nieodpłatnie, a więc nie czyni takiego rozróżnienia, co powoduje, że zakres pojęcia spraw majątkowych gminy, przekraczających zwykły zarząd, nie został w tym przepisie ograniczony do czynności odpłatnych. Nie ma zaś podstaw, aby do kwestii rozważanej w niniejszym postępowaniu, odnosić przepis art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 1990 ze zm., dalej zwanej również u.g.n.), który wprowadza obowiązek uzyskania zgody organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego – na dokonanie darowizny nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, a nie wymaga takiej zgody na przyjęcie darowizny. Regulacja ta dotyczy bowiem sytuacji ściśle określonych w art. 13 ust. 2 tej ustawy, a zatem nie może być odnoszona do innych kwestii. Argumentu takiego nie zawarł zresztą Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Organ ten podniósł zaś w odpowiedzi na skargę, że art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazuje wójta jako organ gospodarujący gminnym zasobem nieruchomości, a gospodarowanie nieruchomościami – zgodnie z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, polega na wykonywaniu czynności polegających na zbywaniu oraz nabywaniu nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Dodał przy tym, że art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że organem reprezentującym jednostkę samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest jej organ wykonawczy. W związku z treścią tych przepisów oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i art. 31 u.s.g. organ nadzoru stwierdził, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy B. wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., regulując materię leżącą w kompetencji wójta Gminy B. Odnosząc się do tego argumentu wskazać należało, że wielokrotnie w sprawach, w których rada gminy wydała uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g., następnie znalazły zastosowanie przepisy art. 11 ust. 1 u.g.n., art. 25 ust. 1 u.g.n. i art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n., a także art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i art. 31 u.s.g. – gdyż stanowią one podstawę działania organu wykonawczego gminy, tj. przeprowadzenia przez niego czynności, których celem jest wykonanie tej uchwały. Powyższe przepisy stanowią zatem podstawę podziału kompetencji pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi gminy. Kwestia zaś sporna w niniejszej sprawie – wbrew błędnemu rozumowaniu organu nadzoru zawartemu w odpowiedzi na skargę – dotyczy innego zagadnienia, tj. tego, czy wystąpienie do wojewody z wnioskiem o nieodpłatne przekazanie na rzecz gminy własności działek, jest - jak określa to art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. - sprawą majątkową gminy, przekraczającą zakres zwykłego zarządu, dotyczącą zasad nabywania nieruchomości. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wojewoda arbitralnie stwierdził, że wystąpienie z przedmiotowym wnioskiem należy do spraw zwykłego zarządu podlegających wyłącznej właściwości organu wykonawczego gminy zwłaszcza, że żaden inny przepis ustawowy nie uzależnia dokonania tej czynności od zgody rady gminy. Jednakże – jak już była o tym mowa wyżej – organ nadzoru nie wskazał, jakie kryteria zadecydowały o tym, że wystąpienie z tym wnioskiem, zostało przez niego zakwalifikowane jako sprawa majątkowa nie przekraczająca zakresu zwykłego zarządu, a w konsekwencji jako sprawa wyłączona spod zastosowania przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Zamiast tego stwierdził, że wymieniony w tym przepisie katalog czynności, dla których wymagana jest zgoda rady gminy jest katalogiem zamkniętym, ściśle określonym przez ustawodawcę i nie obejmuje swym zakresem czynności wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. W tej kwestii podkreślenia zaś wymagało, że nie ulega wątpliwości, iż użyte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. pojęcie "spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu" jest pojęciem nieostrym, wymagającym każdorazowo uwzględnienia okoliczności danego przypadku. Tytułem przykładu wskazać należało, że – jak podniesiono w skardze - przejmowana nieodpłatnie nieruchomość może być zadłużona lub obciążona hipoteką bądź różnego rodzaju obciążeniami publicznoprawnymi. Jest to istotny argument w kontekście tego, że nieodpłatne przejęcie nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, a zatem wymagającą zgody rady gminy w formie uchwały. Wobec tego bezpodstawne było stwierdzenie przez organ nadzoru, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy B. wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g., regulując materię leżącą w kompetencji wójta Gminy B. W konsekwencji tego, bezzasadnie organ ten podniósł w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że przy wydaniu uchwały doszło do istotnego naruszenia przepisu art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 31 u.s.g. Dodać należało, że w wymienionej uchwale nieprawidłowo wskazano – jako podstawę prawną jej wydania – art. 18 ust. 1 u.s.g., zamiast art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tej ustawy. Jednakże powołanie niewłaściwej podstawy prawnej, w sytuacji, gdy istnieje przepis prawa umocowujący do podjęcia uchwały – według utrwalonej linii orzecznictwa - nie stanowi istotnego naruszenia prawa. W wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzić zatem należało, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem prawa, a zatem skargę należało uwzględnić. W związku z powyższym, na podstawie art. 148 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.